行政权力

第三章行政权力
第一节行政权力概述
一、行政权力的涵义
从属性性上讲，行政权力是政治权力的一种。

它是国家行政机关依据宪法和法律运用特定的强制性手段履行行政职能，为有效执行国家意志，实现一定的行政目的而对全社会进行管理的一种能力和力量。

这一定义包括以下的内容：
1.主体必须是国家行政机关及其工作人员；
2.根本目标是通过执行国家的法律和政策有效地实现国家意志；
3.作用方式主要是强制性地推行政令；
4.作用客体具有普遍性；
5.权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力。

二、关于行政权力的主要学说
（一）早期分权学说
——亚里士多德(Aristotle) 《政治学》；古罗马的波利比阿(Polybius)
（二）三权分立学说
——查理·孟德斯鸠（Charles Montesquieu）
（三）政治与行政二分法
——乔汉·布隆赤里(Johann Bluntschli)；伍德罗·威尔逊；马克斯·韦伯；古德诺
（四）五权宪法学说
——孙中山先生在借鉴西方三权分立学说的基础上，结合中国的政治传统所创立的一种学说。

（五）议行合一学说
——马克思主义的观点，认为行政权力与立法权力是统一的。

法国巴黎公社首创了议行合一的先例。

（六）组织权力学说
——组织权力普遍存在，其重要功能在于建立和维持社会秩序。

三、行政权力的结构
（一）行政权力的静态结构
——纵向的层级结构+横向的部门结构
（二）行政权力的动态结构
——由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式
四、行政权力的特征及其与其他权力的关系
（一）行政权力的特性
1.公共性；
2.手段性；
3.自主性；
4.一元性；
5.时效性；
6.膨胀性。

行政权力的特性决定了它必须谨慎行使。

它也是一种稀缺资源，要注意提高使用的效率。

(二)行政权力与其他政治权力的关系
1.行政权力和立法权力；
——同属国家权力；区别在权力的性质和作用结果、功能和价值原则。

2.行政权力和司法权力；
——同属国家权力；区别在权力运行方向、主体在权力体系中的独立性、权力的作用和功能和权力的价值原则。

3.行政权力和政党权力；
——属于国家权力与其他政治权力之间的关系问题，区别在于权力目的、结构、合理合法程度、客体和手段五、行政国家──20世纪行政权力发展的独特现象
(一)行政国家的表现
(二)如何认识“行政国家”现象
首先，行政国家的出现，是大工业时代科学技术突飞猛进和生产力迅速提高所导致的结果。

其次，应该看到，与行政国家现象相伴而生的行政越权现象，是在行政权力增长过程中自身的恶性膨胀造成的。

最后，必须强调指出，行政权力在由“守夜警察”的消极身份转变为社会积极干预者身份的过程中，其本质特征并没有发生根本改变。

六、21世纪的行政权力展望
（一）趋向之一：权力结构的扁平化（二）趋向之二：权力分配的均等化
（三）趋向之三：权力行使的共享化（四）趋向之四：权力运行的透明化
（五）趋向之五：权力约束的法治化（六）趋向之六：权力价值的合意化
第二节行政权力的产生和发展
一、理论分析
现在一提到权力的来源，人们都会说权力来源于人民，而事实上，这问题在历史上有多种观念，东西方的认识也有差异。

1.古代：行政权力来源于“天”、“上帝”和“神”
遵循上帝（神）→权力→法律的逻辑。

权力受法律约束是以法律不防碍权力的行使为前提的。

2.近代：行政权力来源于人民或国家
行政权力来源于人民与国家是不同的，主要是因权力取得方式的不同而不同
后来，“人民”和“国家”的情况又有所变化。

一方面，“人民”被无限的抽象化；另一方面，“国家”被具体化、人格化。

3.现代：行政权力来源于法律
现代的思想家们提出行政权力是为人权服务的，认为权力的合法性不在于它取得的正当性，而在于它服务的正当性。

主张国家权力决定法律，与主张法律决定权力，根本原因是价值选择或取向的不同。

现在中国是和平建设时期，应以法律为切入点，现实存在“以人治的方法推进法治”的现象。

二、实证与历史的分析
行政权力萌芽于原始社会的管理权，它是随着国家权力的产生而出现的。

行政权力产生后，经历了了传统类型向现代类型的不断发展。

（一）行政发展的两大形态及区别
从有国家和政府以来，行政经历了农业社会行政和工业社会行政两大形态
（二）行政的发展对行政权力的影响及体现
1.从传统社会的缺乏相对独立性到获得了充分的相对独立性。

2.从传统的超自然性质的权力到世俗的权力。

3.从具有宗法性质的人治权力到法理型的权力。

4.现代行政权力的范围不断扩大，内部的功能分化也逐渐发达
进入20世纪，行政权力又发生重大变化，出现了所谓的行政国家现象。

（有积极的一面，也有消极的影响）行政国家的出现，社会的复杂化所推动的行政变革使现代化行政在内容和形式上都发生了重要变化，现代行政出现了社会化、科学化和专业化的特征
（三）转型期的中国行政权力面临的挑战与发展
1.转型期的中国行政权力状况复杂，传统、现代、后现代的权力特征都有表现。

2.行政权力的独立性不足与自身膨胀的并存。

3.权力滥用及由此导致的腐败现象已成为社会的焦点。

4.行政权力的人格化、部门化、社会化、神秘化社会现象突出。

5.解决的趋向：因事生权；因位置权；以责束权；以法控权；以权制权；以德行政
第三节行政权力的分配
一、行政权力分配的方式与途径
（一）行政权力的分配方式
1．结构性分配2．功能性分配
（二）行政权力分配的途径
1. 逐级授权
2. 权力下放
3. 权力“外放”
4. 地方自治
（三）行政权力的再分配
1. 外源型行政权力再分配
2. 内源型再分配
二、行政权力分配的原则
1. 程序必须合法
2. 职权必须分明
3. 权责必须一致
4. 权利必须明确
5. 内容必须全面
三、行政权力分配过程中的相关问题
（一）行政权力分配与政治授权的关系（二）集权与分权之间的关系
（三）权利与义务的关系问题
第四节行政权力的行使
一、行政权力行使的形式和手段
行政权力行使的过程是很复杂的，在每一阶段都有不同的形式和手段，但总体看：
（一）形式
1.行政立法。

国家行政职能强化的一个重要表现
2.制定行政政策
3.制定行政计划
4.行政干预。

主要包括：一是对违反法律法规、纪律的社会行为的反映；二是积极的行政指导（二）手段
主要包括：权力压力；权力控制；权力操纵；权力诱导
（三）行政权力的影响力
要注意权力与权威的区别，行政权力的行使应力求权力与权威相统一，合法性与合理性相统一
二、行政权力的行使程度与影响因素
1.行政权力的行使程度是政府治理有效性的重要尺度。

2.行政权力程度越高，政府的效能也越高。

3.行政权力程度＝成功的权力行动/行使的权力行动
4.影响因素：
(1)行政权力的目的与手段的合理性与正当性是一个根本的因素；
(2)影响行政权力行使程度的另一个因素是行政权力的强度；
(3)影响行政权力实现程度的因素也包括行政客体的潜在能力问题；
(4)影响行政权力实现程度的因素也包括行政权力作用的范围；
(5)影响行政权力实现程度的因素还包括行政环境问题
思考题：
1．行政权力的内涵和特征
2．比较现代行政权力与传统行政权力
3．影响行政权力行使程度的因素
4．论当代行政权力转型过程中的问题及其克服。