浅析行政不作为的危害扩遏制

浅析行政不作为的危害扩遏制行政不作为对于推进依法行政具有很大的危害性。

遏制行政不作为必须在立法上加强对行政不作为的惩治力度；在执法上理顺执法主体，规范执法权限，强化执法的责任制；在司法上完善行政不作为的司法审查和救济机制；在法律监督上完善对行政不作为行为的制约和监督机制。

加快建设社会主义法治国家，必须加快建设法治政府；而加快建设法治政府，必须全面推进依法行政，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。

这些年来，依法行政的重要性已然凸显，但是，国家行政机关及其工作人员的行政不作为现象依然存在。

某些政府部门该做的事不做，该负的责任不负，麻木不仁，冷眼旁观……行政不作为现象已经成为侵扰法治政府的一个顽症。

本文主要就行政不作为的危害及其遏制谈一些粗浅的认识。

一、行政不作为的主要危害所谓行政不作为，就是行政主体负有某种作为的法定职责和义务并且能够履行却未履行或拖延履行的状态。

行政不作为对于推进依法行政具有很大的危害性。

（一）行政不作为是行政腐败的重要表现，是官僚主义的终极产物行政不作为与滥施权力、乱作为不同，滥施权力者是利用权力做出超出合法权限或不依法定程序的事，以权谋私，贪污受贿等。

而行政不作为则是不做或少做权限内该做的事，该为而不为法定职责，严重阻塞国家法令的畅通，使国家本应发挥重大作用的法律法令被削弱，使行政相对人乃至社会公共利益得不到应有的维护。

由此不难看出，行政不作为是行政上的另一种腐败行为。

同时，除了行政执法人员徇私枉法的“不作为”外，出现最多的是官僚主义、玩忽职守而造成的“不作为”。

从近年来媒体接连报道的大桥倒塌、商厦失火、矿井爆炸、轮船沉没等恶性案件看，其损失之巨大、危害之严重、影响之恶劣令人不寒而栗。

（二）行政不作为造成政府职能的缺位和错位，不利于依法行政行政执法是全方位、多层次的社会管理工程，涉及社会的各个领域和政府的众多部门。

在现实生活中，由于行政执法权限交叉和权限划分不清，产生了大量的行政执法争议。

一方面，对一些问题多、责任大、无利可图的领域，相关执法部门都不愿管，互相推诿，互相扯皮，在政府本该作为的领域里出现行政“缺位”，由此形成“执法的空白地带”。

另一面，行政机关各自为政，缺乏协调。

有些政府部门背离了公共权力机构的职能，经常越俎代庖，直接介入市场交易关系，对市场进行瞎指挥，导致市场失灵，出现政府行为的错位。

（三）行政不作为是对行政相对人的侵权行为，直接侵害公民、法人和其他组织的合法权益，也侵害了国家和社会公共利益依法行政是人民当家作主的题中应有之意，也是我们党立党为公、执政为民，维护好和实现好最广大人民群众根本利益的集中体现。

人民之所以需要政府，就是要通过政府的行政管理，为经济和社会发展服务，为人民的物质和文化生活服务，就是要保障人民合法权益不致受到损害，以及在遭受损害时能够得到有效的保护。

然而，屡屡出现的行政不作为，却严重损害了国家、一、行政不作为的主要危害任燕华试析行政不作为的危害及其遏制百科论丛百科论丛集体和群众的利益，影响了干群关系，败坏了党和国家在广大人民心目中的良好形象。

尽管其在形式上比较隐蔽，在气氛渲染和对群众心理的影响上不如“乱作为”那样明显和强烈，但其危害性不容低估。

行政不作为是行政行为的一种特殊形式，在客观上具有一定的隐蔽性，其危害性与行政乱作为的危害性相比有过之而无不及，它直接侵害公民、法人和其他组织的合法权益，如有权获得抚恤金的公民依法向行政机关申请抚恤金，行政机关逾期不予答复，就侵犯了该公民获得抚恤金的合法权利；也有可能是损害了国家和社会的公共利益，如税务机关逾期不对应纳税的公民或法人征税等，就损害了国家和社会的公共利益。

（四）行政不作为损害了政府的威信，易导致百姓对行政执法部门的信任危机威信即威望和信誉，政府的权威是在政治生活中靠社会公众公认的威望和信誉而形成的支配力量，它是政府进行经济和社会管理的基础。

政府的信誉包含了诚信、荣誉，以及人们对政府的信任。

言而无信、不作为、不履行职责都是不诚信的表现。

政府的不诚信对社会造成的危害是非常严重的。

政府存在的合法性、正当性就是建立在公众信任的基础上的，政府的任何一种不诚信都会损害其合法性与正当性。

行政不作为必然降低公众对政府的评价，损害政府的形象。

法律、法规有时会赋予某些行政主体或其工作人员在特定情况下有作为或不作为的自由裁量权。

如果该行政主体及其工作人员在特定情况下不行使其职责范围内的职权，个别工作人员还存在对工作极不负责任的态度；由于某些法律、法规的不完善和制度的不健全，为某些执法者的“不作为”留有很大空间，有些“不作为”很难被发觉，且证据收集困难——所有这一切都会导致百姓对行政执法部门的信任危机。

老百姓对某些行政机关“门难进，事难办，脸难看”的评价也足以说明问题。

二、遏制行政不作为的主要对策思考综上，行政不作为行为具有极强的社会危害性，已经成为侵扰依法行政的一个幽灵。

鉴于此，笔者认为应该从立法、执法、司法、法律监督等各个环节来最大限度地遏制行政不作为现象的滋生和蔓延。

（一）在立法上加强对行政不作为的惩治力度首先，加强立法，减少法律冲突。

一方面，尽快制定统一的行政程序法，明确规定行政行为的实施主体、权限范围和时效，明确不作为行为的确认、审查程序、决定、申诉程序、执行程序；另一方面，应对现行法律法规进行修改，对于一些需要由数个行政机关共同履行的职能，尽可能具体划分各行政机关的职责，或明确职能交叉时各行政机关的职责分工，避免不必要的冲突。

其次，在制定行政法律法规时，增加对行政不作为的处罚条款，明确规定行政机关及有关行政执法人员不作为的法律后果。

在制定和修改有关公务员制度的法律法规时，将公务员勤政或懒政的嘉奖和惩处的规定进一步明确和落实，如明确“引咎辞职”机制等。

（二）在执法上理顺执法主体，规范执法权限，强化执法的责任制首先，要强化行政机关“责任行政”的意识。

“责任行政”是现代行政法的基本理念，也是现代法治政府应当恪守的基本原则。

行政不作为现象其实是权力与责任严重脱节的一种特例，是以消极的不作为姿态滥用权力和规避责任。

根据权力与责任对等的原则，行政机关应当对自己的行为承担相应的责任，行政权力的运作应当始终置于法定责任的轨道。

具体而言，要加强行政机关内部执法机构的建设，强化执法的责任制，改革互相推诿、职责不明的管理体制；强化各部门内部对执法人员失职、渎职的监督和查处力度，杜绝敷衍了事、无所事事的现象。

其次，规范我国的公务协助关系。

可以在借鉴国外的一些法律规定，将公务协助关系用法律的形式加以规范。

如将公务协助关系分为法定公务协助关系和自由公务协助关系。

法定公务协助关系应当由法律、法规明确规定，包括公务协助的条件、适用范围、协助主体等。

对于法定的公务协助关系，当一个行政机关提出请求时，另一行政机关必须予以协助，不得拒绝，否则应当承担法律责任。

而自由公务协助关系则可以由有关各方协商解决。

（三）在司法上完善行政不作为的司法审查和救济机制现行法律对行政不作为的司法审查有很大的局限性，主要表现在：第一，受案范围太窄；第二，原告当事人范围过窄；第三，法院对行政不作为案件的判决形式单一，没有对履行的内容作出明确说明；第四，对行政不作为给当事人造成损害的，受害人不能根据现行的《国家赔偿法》获得有效的救济。

针对以上弊端，笔者认为：首先应扩大司法审查的范围。

行政诉讼法应将行政不作为侵犯公民其他合法权益及一些抽象行政不作为侵犯公民合法权益的行为纳入行政诉讼的范围。

其次，扩大享有原告资格的当事人的范围。

从世界发展趋势来看，对原告资格方面的限制越来越宽松，有些国二、遏制行政不作为的主要对策思考家已经把起诉人是否与被诉行为有利害关系排除在确定原告资格的条件之外。

根据我国的行政诉讼现状，可以建立起行政不作为公诉制度，规定任何政府职能部门及公职人员存在“不作为”现象，原则上行政行为相对人均可向法院提起行政诉讼，请求法院依法追究有关职能部门的法律责任。

其三，判决适当。

司法救济就是要建立一种为行政相对人的权益提供保障，在相对人权益受到违法行政行为分割时随时给予全面而有力的保护。

对象行政不作为这样的违法行为，应当允许法院在适当情况下作出具体履行内容的判决，以避免原告就同一事由再次起诉。

一是如果原告提出的是确认之诉，即原告只要求确认被告有行政作为义务，则判决时可宣告被告有作为义务，并责令被告在一定期限内履行程序上的义务。

二是如果原告提出的是履行之诉，要求被告实际履行法定职责，法院经过审查认为原告请求符合条件，被告履行有实际意义且在客观上能够履行的，可以作出要求被告应当履行法定职责、并作出具有实际内容的履行的判决；判决时被告已经不具有履行法定义务的可能性，或者强制履行判决会对原告造成不利后果，原告可变更诉讼请求，提出赔偿之诉，可判令被告赔偿损失；如果原告坚持原来的诉讼请求，要求被告履行法定作为义务，则可驳回起诉。

三是如果审查原告申请合法，被告有作为义务，则可判决被告在一定期限内履行作为义务，原告的其他诉讼请求予以驳回。

其四，完善《国家赔偿法》有关条款。

即增加国家机关和国家机关工作人员不积极履行法定职责给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，有权取得国家赔偿的规定。

从法理上看，有损害必有赔偿。

行政不作为这种违法行为一旦侵犯了公民的合法权益并造成损害，同样构成行政侵权，其法律后果之一就是承担行政赔偿责任。

目前，在行政不作为违法问题上国家赔偿责任的缺失，实际上是我国国家赔偿制度中的一种缺陷。

因此，将行政不作为违法的责任归到国家赔偿责任中去，有利于完善我国的国家赔偿制度。

如果政府必须对“不作为”行为承担赔偿责任，那是真正意义上的花钱买教训。

因此，确立政府“不作为”的行政赔偿责任制度，能够全面地保障公民、法人和其他组织的人身权和财产权，使之不受损失；能够进一步督促行政机关依法行政。

（四）在法律监督上完善对行政不作为行为的制约和监督机制“法律监督”除了强化内部监督机制，更在于对不作为行为的外部监督。

其中，尤其要发挥人民群众和新闻媒体的监督作用。

首先，采用各种方式在人民群众中做好法制宣传，鼓励民众在受到因行政不作为而导致的权益侵害时勇于拿起法律武器保护自己，从法律监督和人民监督上促使各级政府部门工作人员减少行政不作为现象。

其次，强化大众传播媒介对行政的监督机制。

大众传播媒介的监督是目前最有力的监督手段之一，这已是不争的事实。

舆论监督是一种受之于众的社会性的监督形式，舆论监督的本质是公开。

通过媒体报道，让人民群众知道事实的真相，使一些人和事难以进行暗箱操作，产生一种其他监督形式所无法替代的特殊效应。

现实情况表明，某些违法违纪的行政执法事件，采取诸如纪律处分、通报批评等内部处理形式，对某些部门及责任人来说往往触动不大，甚至还会无动于衷，过后依然我行我素；而事件一旦被报纸、电台、电视台等新闻媒体公开披露，就会产生一连串的震动效应，当事人会受到社会舆论的谴责、组织的处理甚至被追究法律责任；当事人所在单位会迅速采取补救措施整改工作，以尽快消除负面影响；有关行政执法部门会以此为鉴，开展教育活动，抓好防范工作，等等。