农业人口市民化创新探索

农业人口市民化创新探索一、广东流动人口户籍管理改革历程广东实施农民工积分入户是过去户籍制度改革的继续。

本文将研究锁定于流动人口户籍管理制度改革③。

迄今，广东省户籍制度改革已历经３０年。

２０世纪９０年代，广东省小城镇户籍管理制度改革在全国具有领先地位。

１９９２年８月，公安部发布《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》。

当地有效城镇户口本盖蓝印，称为“蓝印户口”。

当地有效城镇户口的实行范围是小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区，实行的对象是外商亲属、投资者、被征地的农民。

持有当地有效城镇户口，就部分拥有当地城镇居民的社会福利和公共服务。

１９９２年１１月，广东省政府批转《省公安厅关于调整户口迁移若干政策的请示的通知》，从１９９３年１月１日起在全省实施。

从全国来看，部分地方实施当地有效城镇居民户口制度是１９９７年６月国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》（国发［１９９７］２０号）之后④，全国普遍实施当地有效城镇居民户口制度则是２００１年３月国务院批转公安部《关于推动小城镇户籍管理制度改革意见》（国发［２００１］６号）之后。

广东率先实施为全国改革提供了经验，广东的很多做法被１９９７年、２００１年国务院小城镇户籍制度改革文件吸收。

近年来，广东户籍制度改革又迈出新步伐，这与解决农民工问题的思路转变相关。

长期以来，研究注重的是促动就业、劳动权益保护和改善民生。

近年来，研究思路发生了深刻变化，从根本上解决农民工问题必须走市民化道路。

２００６年１月３１日，国务院颁布《关于解决农民工问题的若干意见》（国发［２００６］５号），这是中央全面解决农民工问题的一份纲领性文件。

文件指出，深化户籍管理制度改革，逐步地、有条件地解决长期在城市就业和居住农民工的户籍问题，中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件，大城市要积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题，对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及其他有突出贡献者，应优先准予落户。

广东积极贯彻落实中央精神。

２００９年广东省人大修订通过《广东省流动人口服务管理条例》，实施流动人口居住证制度。

与此前实行的暂住证制度不同，居住证制度赋予流动人口更多的本地城市户籍居民的经济社会权利，更加有利于流动人口融入当地社会⑤。

《广东省流动人口服务管理条例》提出，“居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满七年、有固定住所、稳定职业、符合计划生育政策、依法纳税并无犯罪记录的，能够申请常住户口”；“常住户口的入户实行年度总量控制、按照条件受理、人才优先、依次轮候办理，具体办法由居住地地级以上市人民政府制定”。

广东正是在这个规定的基础上，推出农民工积分入户改革。

２００９年，广东省中山市率先推行流动人员积分制管理⑥，为广东实施农民工积分入户“试水”。

２０１０年６月，广东省人民政府发布《关于展开农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》（粤府办［２０１０］３２号），在全省实施农民工积分入户。

二、广东农民工积分入户的制度安排２０１０年６月广东省人民政府发布《关于展开农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》（粤府办［２０１０］３２号），２０１１年１２月广东省人力资源与社会保障厅等１２个部门联合颁布《关于进一步做好农民工积分制入户和融入城镇的意见》。

这两份文件构成广东农民工积分入户的基本制度安排。

（一）指导思想２０１０年《关于展开农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》提出，展开农民工积分入户，旨在“深入贯彻科学发展观，按照转变经济发展方式、加快推动城镇化和城乡一体化的要求，通过展开农民工积分制入户城镇工作，着力完善配套体系建设，推动基本公共服务均等化，推动解决“三农”问题，使广大农民工共享改革发展成果，促动和谐社会建设”。

（二）积分指标体系农民工积分入户，是通过科学设置和确定积分指标体系，对农民工入户城镇的条件实行指标量化，并对每项指标赋予一定分值，当指标累计积分达到规定分值时，农民工即可申请入户城镇。

农民工积分入户的积分指标由省统一指标和各市自定指标两部分构成：省统一指标包括个人素质、参保情况、社会贡献及减分指标；各市自定指标包括就业、居住、投资纳税等情况，具体指标和分值根据当地产业发展和人才引进政策设定。

省统一指标全省互认、流通和接续。

原则上农民工积满６０分可申请入户，具体入户分值由各地级以上市人民政府根据当年入户计划和农民工积分排名情况确定。

当前执行的是２０１１年１２月修订的农民工入户积分指标体系，有以下调整变化：第一，扩大积分入户适用对象。

２０１０年广东农民工积分入户政策规定，“积分入户的适用对象是在本省城镇务工的本省户籍农村劳动力，凡已办理《广东省居住证》、纳入就业登记、缴纳社会保险的，均可申请纳入积分登记”，“其配偶和未成年子女能够随迁”。

从实际操作来看，当年全省有１０８万人通过积分入户转为广东城镇户口，其中５１％为外省户籍⑦，突破了“本省户籍农村劳动力”的规定。

２０１１年１２月修订后的积分入户政策规定“在我省务工的农村户籍人员和城镇户籍人员均适用农民工积分制入户政策”，将适用对象扩大至外省户籍城乡人员。

第二，扩大积分使用范围。

２０１０年的积分入户政策规定，积分仅用于入户。

２０１１年１２月修订后的积分入户政策规定，“对参与积分并达到一定分值的人员，可根据积分情况享受相关公共服务，积分达到规定分值时，可申请入户城镇”。

新的规定将积分由原先仅用于入户，扩大至享受城镇公共服务。

第三，调整优化积分指标和分值。

（１）缩小高低学历分值差别。

初中的分值由５分增加到２０分，高中或中技、中职的分值由２０分增加到４０分，维持大专６０分、本科及以上８０分。

这个调整有利于低学历农民工积分入户。

（２）提升职业资格和专业技术职称的分值。

初级工、事业单位工勤技术工岗位五级由１０分提升到２０分，中级工、事业单位工勤技术工岗位四级由３０分提升到４０分，高级工、事业单位工勤技术工岗位三级、初级职称由５０分提升到７０分，技师、事业单位工勤技术工岗位二级、中级职称由５０分提升到９０分，新增高级技师、事业单位工勤技术工岗位一级、高级职称计１１０分。

这个调整有利于激励农民工提升技术素质。

（３）提升缴纳社会保险年限的积分分值和最高分值。

参加城镇基本养老保险、城镇基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险，每个险种每满一年由积１分提升到积１５分，总分最高不超过７５分（过去为５０分）。

此外，对农民工的社会贡献加分实行了较大的调整，取消了参加义工、青年志愿者服务以及善款捐赠的加分，原来最高１２０分的政府表彰奖励加分也在新政策中不见了“踪影”，仅保留参加无偿献血每次２分，每年最高积２分，最高不超过１０分。

对于各市自定指标，要求即时修订完善，着重做到“四鼓励”：一是鼓励在申请入户地长期稳定就业的农民工入户城镇，对在申请入户地参加社会保险及在同一单位稳定就业三年以上的农民工，可给予加分；二是鼓励技能型农民工入户，提升国家职业资格、专业技术职称指标的积分比重，各地可根据实际，把相关法律法规规定需持证上岗的证书纳入积分范围，参照相对应级别的国家职业资格证书设置积分指标；三是鼓励获得表彰奖励和积极参加社会服务的优秀农民工入户城镇；四是鼓励本省户籍农民工就地就近入户城镇。

（三）积分入户指标管理２０１０年广东省人民政府《关于展开农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》提出，争取２０１０～２０１２年全省引导１８０万名左右的本省户籍农民工及其随迁人员入户城镇，“按照总量控制、因地制宜、统筹兼顾、稳妥有序的原则，确定农民工入户城镇的规模。

农民工入户城镇计划指标重点向中小城市和县城、中心镇倾斜。

每年年初由省发展改革委员会同省人力资源社会保障厅、公安厅将农民工积分制入户城镇计划指标下达各市，具体办理程序和管理办法由各地级以上市人民政府制定”。

三、广东农民工积分入户实施中的主要问题第一，积分入户指标数量偏少。

广东从２０１０年起实施农民工积分入户，计划每年１０万人积分入户。

当年，全省有１０８万人通过积分入户转为广东省城镇户口。

２０１１年广东省积分入户的人数增长到１８６万人，比上年增长了８６％⑧。

２０１２年积分入户人数为１５万人，比上年减少１８％⑨。

２０１３年积分入户人数为１５９万人⑩。

２０１１年前积分入户指标由省统一下达，２０１２年起由各市自行确定。

不过，从实施情况看，基本维持了原来入户指标。

例如，２０１３年广州维持原定的３０００个入户指标，中山从原有的３０００个入户指标增加为３６００个。

广东有２６００多万农民工，随着农民工流动越来越“家庭化”以及新生代农民工成为农民工的主体，绝大多数农民工希望定居在打工所在城市。

每年的积分入户计划指标数量偏少，相对于２６００多万农民工，仅仅“冰山一角”。

很多农民工认为，积分入户听起来很美，但是名额太少，对他们仅仅一个“美丽的童话”。

第二，积分入户指标分配偏重于欠发达地区。

广东省分为珠江三角洲、粤东、粤西和粤北四个地区，珠江三角洲属于经济发达地区，其他三个地区则相对落后。

珠江三角洲聚集着全省８０％以上的农民工，深圳、广州、东莞、佛山是四个“农民工大市”。

但是，农民工积分入户的计划指标分配并没有“青睐”珠江三角洲。

２０１０年农民工积分入户政策明确规定，“按照总量控制、因地制宜、统筹兼顾、稳妥有序的原则，确定农民工入户城镇的规模。

农民工入户城镇计划指标重点向中小城市和县城、中心镇倾斜”。

从２０１０年的情况来看，珠江三角洲地区的入户计划指标少，欠发达地区城市的入户计划指标多。

例如，２０１０年，深圳市的入户计划指标为４６００人，广州市为３０００人，而欠发达地区粤北的清远市为５０００人，粤东的潮州市为４９００人，粤西的肇庆市为６１７０人。

２０１０年，广州市申请入户积分的要求是８５分，为全省最高；清远市为３５分，为全省最低。

从实施结果来看，珠江三角洲地区农民工积分入户的计划指标“稀缺”，而欠发达地区入户计划指标“过剩”。

第三，积分标准具有人才和投资“偏好”。

２０１０年的农民工积分入户政策在积分标准上重学历和技术资格（职称），２０１１年１２月修订后的相关规定有了很大改进，提升了初中、高中（中技、中职）和技能人才的加分，但是，仍然没有完全清除过去存有的“人才偏好”。

一是文化水准积分。

按照新的积分标准，本科及以上学历计８０分，大专计６０分，高中及中技中职计４０分，初中２０分。

不过，根据国家人口和计生委流动人口司对广东省流动人口动态监测数据，２０１０年广东省农民工受小学教育水准的占１２６％，受过初中教育的占５９５％，受过高中或中专教育的占２４２％，受过大专教育的占３０％，受过本科教育的占０７％瑏瑡灐９愣省超过７０％的农民工是初中及以下学历，按照文化水准积分标准，必然得分很低。