高院行政庭负责人谈反垄断法适用问题

最高院行政庭负责人谈反垄断法适用问题

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最高人民法院行政庭负责人谈反垄断法适用问题

2008年11月03日

《反垄断法》自今年8月1日起施行。近日，就审理反垄断行政案件相关问题，最高人民法院行政庭负责人接受了记者的专访。

问：反垄断法已于8月1日正式实施，这部法律对人民法院反垄断司法审查提出了哪些挑战？

答：反垄断法是保护市场公平竞争、预防和制止垄断行为、提高经济运行效率、维护消费者利益和社会公共利益、促进社会主义市场经济健康发展的重要法律。它的实施对于深化改革、扩大开放、促进发展、维护市场公平竞争原则和保护经营者、消费者的合法权益均具有重大意义。

反垄断法共八章五十七条，既反经济垄断，也反行政垄断，除以合法性、合理性、竞争性和安全性为原则外，也以合理性原则贯穿始终。反垄断双刃剑的功效决定了政府管制的边界、高度专业性问题的判断预期未来经济走向，民事行政双轨制救济机制决定了司法审查在反垄断法实施中的重大作用。

由于我国尚处于社会主义初级阶段，市场发育不尽成熟，企业经

营行为不够规范，政府职能尚在转变之中，对反垄断法认识上有误区，相应的法律规范尚未完善等，反垄断法实施过程中的任务十分艰巨复杂，也给人民法院审理反垄断行政案件带来巨大挑战。

问：反垄断法具有较强的原则性和抽象性，涉及人民法院的操作条款相对比较简单，最高人民法院行政庭是否会起草相关司法解释以细化相关规定保证反垄断行政案件的审理？

答：反垄断立法的原则性和抽象性是由于市场垄断行为的复杂性决定的，许多问题需要通过执法实践来不断摸索、丰富和完善。我国反垄断法涉及法院司法审判方面的规定很少，因此，更加需要人民法院在实践中不断研究探索相关法律适用问题，建立健全相关审判制度。

当前，就反垄断司法审查而言，有很多亟须研究的具体问题。比如第一审反垄断行政案件的管辖如何确定；如何界定反垄断行政案件的适格被告；对具体案件的司法审查中如何识别具体行政行为和抽象行政行为；人民法院对被诉行政行为如何进行全面审查，主要是如何分配反垄断案件中的举证责任等；民事诉讼与行政诉讼交叉时如何处理；反垄断司法审查的内容与标准等等。

对于人民法院执行反垄断法过程中可能出现的问题，各级法院都

应当未雨绸缪，早做部署和应对，切实搞好调查研究，及时总结审判经验。最高人民法院行政庭也正在就有关反垄断行政审判亟须解决的上述问题进行研究。将根据司法实践的具体需要，考虑是否有必要启动有关司法解释和司法政策的起草工作。

关于第一审反垄断行政案件的管辖

行政诉讼法第十四条规定，中级人民法院管辖的第一审行政案件为确认发明专利权的案件、海关处理的案件，对国务院各部门或者省级人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件和本辖区内重大复杂的案件。《最高人民法院关于行政诉讼案件管辖若干问题的规定》第一条对行政诉讼法第十四条“重大复杂”案件，解释为“被告为县级以上人民政府的案件，但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外；社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；其他重大复杂的案件”。

反垄断法明确规定，国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作，履行研究拟订有关竞争政策；组织调查、评估市场总体竞争状况，发布评估报告；制定、发布反垄断指南；协调反垄断行政执法工作；国务院规定的承担反垄断执法职责的机构负责反垄断执法工作，国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治

区、直辖市人民政府相应的机构，依照反垄断法规定负责有关反垄断执法工作。

基于上述法律规定，结合反垄断行政案件的专业性、技术性和法律性的特殊要求，第一审反垄断行政案件的管辖由被告所在地中级人民法院或由高级人民法院管辖为宜。

关于反垄断行政案件的适格被告

我国反垄断法对反垄断机构的设置设计了两个层次：第一个层次，国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作，研究拟订有关竞争政策；组织调查、评估市场总体竞争状况，发布评估报告；制定、发布反垄断指南；协调反垄断行政执法工作等等。国务院反垄断委员会的组成和工作规则由国务院规定。日前国务院已经批准反垄断工作委员会工作规则。该规则明确，反垄断委员会主要通过召开委员会全体会议、主任会议和专题会议履行职责，不替代成员单位和有关部门依法行政。由此可见，反垄断委员会不作出具体行政行为，不代替具体反垄断执法部门行政执法，因而不存在被告问题。

第二个层次为国务院规定的承担反垄断执法职责的机构，负责具体执法工作。国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执

法工作。目前我国反垄断执法机构主要为商务部、国家发展改革委员会、工商总局，三个部门分头依法履行职责。同时，该机构可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作，即为省级的三个部门。第二层次的执法机构作出具体行政行为，经营者或利害关系人不服提起行政诉讼，则作出具体行政行为的机构为适格被告。

关于抽象行政行为和具体行政行为的鉴别

根据行政诉讼法的规定，人民法院只受理对被诉具体行政行为不服提起的行政诉讼，不受理对行政法规、规章或者行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定、命令，即不受理行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。

反垄断法实施过程中，由于反垄断机构设置的特殊性，决定需在司法审查识别具体行政行为和抽象行政行为。识别的标准一般有三点：该行为针对的对象是否特定；适用的效力是否反复适用；能否直接进入执行程序。同时注意，针对对象的特定性不在于人数的多少，反复适用是对事项或事件的反复适用而不是人的反复适用，行政机关文件的名称并不决定其性质，决定性质的为文件的内容，有可能一个文件中既有具体行政行为又有抽象行政行为。需要在具体案件中予以识别。