20世纪中国教育收费制度的发展

教育经济 上海高教研究1998年第5期20世纪中国教育收费制度的发展

□商丽浩　田正平

在传统社会向现代社会发展蜕变的过程中,传统教育收费制度逐步革故鼎新,向现代教育收费模式转变。中国教育收费改革最初兴盛于20世纪初晚清“新政”时期;继之又凸起于20世纪30年代国民政府时期;20世纪80年代后,教育收费改革浪潮又汹涌而至。本文探讨三次改革的动因、特点和结果,意欲为当代教育收费改革提供历史的参照。

一、20世纪初的教育收费制度改革

在近代社会之前,教育收费被传统官方教育机构和高等教育机构拒之门外,它只存在于民间的普通教育机构——私塾和书馆中。清代,从国子监到府州县学,官学拒教育收费于千里之外;从书院到义学,由政府拨款和民间筹捐共同创办的公共教育机构同样难寻教育收费的足迹。学校教养合一,学生不仅免费入学,而且领取公费津贴。这种制度不仅诱导整个社会风气,同时与向民众开放的科举制度相配合,使中下层人士源源不断流向官僚阶层,从而成功地抑制了贵族豪强的势力,保证了大一统皇权基业的稳固。传统的免费教育是选士教育的副产品,是绅衿阶层的特殊福利。

鸦片战争后,尤其是甲午战争以后,新学鼓荡,风气渐开,学生从天南海北走来,新式学校的生源供需紧张状况趋于缓和。在西方,尤其是在日本学校收费制度的推波助澜下,教育收费改革的浪潮逐渐高涨。

首先,新式学校内部的管理要求是教育收费改革的最初动力。新旧教育嬗变交替之际,新学虽已产生,但旧学尚未退出舞台。新学校内,学生一面享受优厚的膏火,一面仍借旧学通过科举考试获取功名和荣耀;学生来去无常,学校效益低下,培养学生寥寥无几。在这种情况下,学校收费被用作调节学生入学目标与学校培养目标错位的手段,个人交纳的学杂费成为个人向往新学的证明。1897年张之洞建议湖北自强学堂取消膏火,认为:“官出全资,又恐启无志向学,专图口腹者滥厕之弊”〔1〕。1904年颁布的《癸卯学制》指出:学生以经费不需自出,不免怠惰旷废,不肯切实用功,更兼不守规矩,视退学为无关轻重。

其次,新旧教育目标变化,学校教养职能分离,为现代教育收费制度的实施扫清了道路。维新运动的启蒙,使人们认识到近代学校的教育目标是使人民具有谋生之才智技艺,以为富国富民之本。学校不仅是造士的场所,也是培养普通国民的机构。“有恒心而无恒产”自古以来作为士的标志,它已不能表述近代社会中学生群的特质。学子必须通过分年制教学结束学业,进入

商丽浩 杭州大学教育系博士生　田正平 教育系教授　(杭州　310028)

社会各行各业。教育目标的变化,抽空了维系公费津贴制度的社会资源。为此,张之洞在《劝学篇》中提出:学堂并非专养寒士之所,膏火为书院之积弊。

再次,国家建立公共教育体系,急需经费的压力,使教育收费改革全面启动。20世纪初,清政府实行新政,教育成为救亡图存的手段、政府行政的重心。政府不仅有办理高等教育、兴办普通教育的义务,而且承担建立各级官学、引导社会兴学的使命。建立官立、公立、私立学校的资金保障体系迫在眉睫。晚清政府在内忧外患的夹逼下,财政捉襟见肘,以至官费兴学“其力之不逮,上下所认同”,学校“不得不望民间之自开”。1904年,清政府正式授于各级学校向学生征收费用的权利。

1904年《癸卯学制》规定教育收费为官立学校兼具管理作用的筹资手段。高等教育由传统的公费津贴向有限教育收费转化,普通教育由传统的完全收费教育向有限收费教育发展。近代教育收费制度正式形成。近代教育收费不再是以维持高等教育机会均等为主要内容,以维护君主专制秩序为价值目标。这是教育收费观念与教育收费功能的进步。

清末学部于1907、1908、1909年发布的调查资料显示,各省学校学生缴纳费用为134、4166、206、7049和233,5516两,学生缴费分别占各省教育经费的819%、7%、10%。〔2〕教育收费在一定程度上维系了学校的生存。尤其在沿海经济发达省份,1907年教育收费依次以江苏、广东、浙江、直隶、湖南、奉天为多。

清廷于1904年颁布学制,制定教育收费的法令。1906年颁布《通行各省停止在京各学堂学生津贴文》和《学部奏定各学堂征收学费章程》。然公费津贴制度仍在向前滑行。民国成立后, 1912年教育部颁布《教育部公布学校征收学费规程令》和《征收学费令》,规定不缴学费者,均由校长令其退学。二、三十年代,许多学校不允许不纳费的学生上学。民国后,教育收费如脱缰的野马,学杂费急速上扬。“入小学者,年至少需廿金,入中学者百金,入大学或专门者三百金”;以至“非有资产者不能受中等教育也,非极有资产者不能受高等教育。”〔3〕

二、20世纪30年代的教育收费制度改革

1927～1937年,教育收费制度又一次引起社会的关注,出现继清末后探讨教育收费问题的第二次热潮。由于政府对教育的参与和资助十分有限,教育制度基本上处于缺乏应有的公共保障状态;又由于经济落后,个人所拥有的资产的等级决定个人受教育的程度,教育收费充当现代政权从依赖士绅到依赖资产者这一大转换的工具。然而国家现代化并非能由一个集团的重新组合而生成,国民基础教育在国家现代化过程中具有极其重要的意义。在这种情况下,追求教育平等,追求基础教育普及成为教育收费改革的主流。

中国早期的共产主义者将教育收费问题与政治革命联系起来。1922年,中国共产主义青年团第一次全国代表大会决议案提出要代表贫穷学生的利益,“为他们努力作免除学费的运动,常常与资本家教育机关争斗。无论成功与否,至少可引起全国贫穷学生对于现社会的愤恨和觉悟。〔4〕在农村革命根据地,学费按家庭经济条件支付。

国家主义教育派从国家发展角度提出责疑。一方面,他们指出历届政府承担教育经费过低。1928年,舒新城提出中国军费占国家预算的百分之六、七十,教育费不及百分之一,只要军政上略一核减,学费问题便迎刃而解。另一方面,主张国家应设法消除因教育收费而引起的教育不平等。余家菊建议教育应由国家办理,国家宜设立奖学金制度使贫寒者能领受国家津贴以维持其生活和教育费用,在小学更宜设免费膳食。〔5〕1931年,邰爽秋、程其保、王书林等发起

2884人参与对约法草案国民教育篇章之意见的签名运动,并将意见书送交国民会议秘书处。此份意见提议:教育机会一律平等,全国公私立学校设免费学额,全国各级学校应一律免收学费,保障教育经费。

乡村教育派将学校收费与民众生活水准相比较,主张减轻贫困家庭的教育负担。受乡村教育派的影响,广西在雷沛鸿的主持下,开展免费的国民基础教育运动,然因生源过多,学校和师资不足,免费教育遭遇困难。

随着南京政府权力的逐渐加强,国民政府强化学校教育收费的管理,对高收费现象进行弹压。政府对教育收费的控制范围集中于中等教育和初等教育阶段;主要措施为限定教育收费最高额,划定教育收费项目,加大就学资助力度。政府以行政权威干预教育市场,通过数量的扩大推进教育机会平等是改革的主题,教育收费发展进入调整改造时期。

1.学费最高定额逐渐降低。分别以上海物价指数和银购买力作为货币值变化的参考依据,政府规定普通公立学校学费的实值在不断降低。

2.教育收费项目管理日渐严密,逐渐实行学杂费总额管理。由于近代大学和中学多采用寄宿制,学校对各项收费采用统一包办的形式,教育收费名目繁多。如1932年,国立清华大学收费项目中有学费、体育费、科研费、赔偿费、洗衣费、参观费、制服费等类目。私立学校如复旦大学收费项目中出现图书费、水费、义务小学经费、旬刊经费、同学录等类别。至1935年,教育部规定公立中学收取费用类目。

3.公私立学校区别对待,私立学校的收费管理加强。清末民初,私立学校收费不受制约。1935年孙科在国民党四届六次中央全会中提出:政府既无力包办教育,当鼓励私人办学,以共肩普及教育之责任。私立学校地位的确立,导致对私立学校管理的强化。政府一方面加大资助私校的力度,一方面对私校的收费提出要求。

4.义务教育阶段与非义务教育阶段收费区别日渐明显。1904年清廷规定官立小学校原则上不收学费,但可视各地情形办理。这一模式一直为历次教育规程仿效。1935年规定学校不得以收费免费为编制学级的标准;征收学费之公私立小学,应设置免费学额;公立普通小学及短期小学,应设置公费学额。

5.就学援助日渐多样化。1935年对学费采用特别会计制,规定学费不再列为一般财政收入,而专为添加设备、补助困难学生的款目,实行专款专用。1936年,教育部公布各级学校设置免费学额及公费学额规程。近现代就学援助形式多样。中学及中学以上阶段就学援助的主要形式有津贴、奖学金、工读、贷学金、公费免费学额。

由于教育收费受多种因素的影响,有时政府的规定并不奏效,政府不得不作出妥协。此一时期,教育收费部分解决教育经费困绌的难题。1928年,舒新城对除师范以外的公立学校收费状况进行了估测。〔6〕公立学校教育收费为9002679元,占公立学校教育总经费的20%。此一阶段,教育收费重心较低,就教育收费总额而言,越是基础教育,其资金来源越有赖于教育收费的支撑。在公立专门以上学校、普通中学、职业中学、高小、初小,学费分别占同级教育经费总额的5%、14%、7%、16%、25%。这种收费模式无疑是1936年,近代中国义务教育成效最为卓著的一年,也是义务教育入学率41%的一个原因。

三、20世纪末的教育收费制度改革

20世纪80年代起,中国正在实现由计划经济向市场经济的转换,教育收费改革的第三次

热潮勃然兴起,免费教育作为社会主义教育本质特点之一的观念受到冲击。

首先,在计划经济向市场经济转化中,平均主义的思想壁垒日渐侵蚀,免费教育作为一种福利制度受到冲击。按商品经济的原则,享受消费则应支付费用。由于教育是一种准公共产品,究竟应当如何分摊教育成本,人们仍犹豫不决,但教育应该在一定程度上遵循这一原则已为人们所公认。其次,在教育经费短缺状况下,如何发挥个人的教育投资成为一个关注的问题。由于国家财政性教育拨款逐年降低,其他教育筹资渠道尚不能从根本上解决问题,教育部门的运作远离成本原则,教育的发展陷于捉襟见肘的境地。因此学者主张将教育收费与个人教育收益率结合起来,将教育收费与教育质量结合起来,将教育收费与教育成本结合起来实行教育收费。再次,国民经济的增长,使学生获取教育资金和获得收益的能力不断增加。与此同时,国民收入的分配格局发生变化,国民收入的分配向个人倾斜。至90年代,个人收入占国民生产总值比重已近70%,而家庭教育支出仍低于318%的国际平均水平。上述种种,成为实行教育收费改革的缘由。

80年代,教育收费改革逐渐展开,教育收费范围不断扩大,收费额不断增高。高等教育从公费津贴制向教育收费制转变,初等教育也同时由无偿教育向有偿教育发展。教育收费改革与教育的质量相关联,教育公平被演绎为受高质量教育机会的均等。

高等院校因其具有较高教育成本,较高的个人教育收益率;有偿教育符合国际惯例,免费教育影响资源配置的公平原则,因而在免费教育向有偿教育转化过程中较为顺利。1989年规定普通高校收取学杂费和住宿费,学杂费额定100元。此后自费生与公费生拉开距离,到1997年公费生和自费生并轨。1997年高校一般收取一学年学费为2000元左右,与人均国民生产值大致持平。现在的问题主要是建立配套的就学资助体系和使收费制度进一步科学化和合理化。

中小学教育收费改革则峰回路转,较为曲折。自1985年教育财政分权化改革开始,义务教育阶段只收取杂费,非义务教育阶段收取学杂费。此后又提出义务教育阶段与非义务教育阶段的收费要拉开距离。

80年代起,在实践中,教育收费与教育质量开始挂钩。部分私立学校对学生收取高额费用,重点学校或质量较好的公立学校对转校借读学生和计划外学生收取较高费用。这两种现象在社会上引发出各种议论,尤其在公立学校收费问题上产生激烈争论。公立学校的做法与中央从1989到1994年发布的“杜绝以钱买分,以钱买学籍,以钱选择公办学校和重点学校”的指示发生冲突。到1996年,冲突的解决方式是非义务教育阶段,以分数作为标准,自费生和公费生并存,因而出现较为规范的半开放的质量市场。义务教育阶段严格以学区为标准。

90年代,教育收费的争论范围逐渐缩小,最后聚焦于义务教育阶段中的公立学校。学术界新论叠出,莫衷一是。一方面,观点的分歧十分明显。1996年,苗苏菲提出,义务教育阶段的收费可以有重点学校与一般学校之分、公立学校与私立学校之分。在现阶段,家庭的经济能力应该作为一种合法的选择手段而存在。1997年,何东昌和阎立钦提出在义务教育阶段不能提倡用金钱的多少来选择学生。另一方面,研究方法和视角多样纷呈。时至现今,与教育收费相关的指标不断涌现;一种指标中,对临界量的判断往往各有分歧;对于同一种指标的指数统计尚有差异。

在实践中,行政的调控使义务教育阶段的质量市场进入隐性状态。然推动教育收费发展的客观因素仍存在,行政命令不能改变在义务教育阶段国家财政支出只占学校经费50%的现实,在2000年普及义务教育的发展目标下,经济不发达地区的义务教育机构对教育收费的依

赖正不断加强。现象之一:1993年,安徽、河南、湖北、河北,这四个地区的小学预算内生均事业费居全国最后四位,而学杂费占教育经费的比重则均处于前五位之列。中下等收入地区义务教育经费的成本更取决于学生家庭的分担。现象之二:基础教育财政分权化的改革,使基层政府管理基础教育,在基层公有制经济日渐衰落的趋势下,向学生家庭征收教育附加费填补教育经费不足的现象日益抬头,乡村学生家庭向学校缴纳的费用在提高,并被转移至上级学校使用。国家曾规定不发达地区和发达地区,城市和乡村教育收费可根据不同的标准,一般发达地区高于不发达地区,城市高于乡村。这两种现象的出现使这一规程也难以为继。

从1989年到1994年,学杂费在全国教育经费中所占的比例从4161%上升为1019%。1994年收取学杂费为155亿元,其中高校、中专和普通高中和职中、义务教育阶段的收费约分别为33、53、64亿元,与以上同口径教育总经费相比,教育收费分别占13%、15%、8%。〔7〕综上所述,教育收费的产生与变革是社会政治和经济结构变化的反应,教育收费的历史是充满矛盾与调整的历史。我们对教育收费制度的认识,虽然还有很大的局限,但可以确定,20世纪末启动的传统教育收费模式改革并非是单向度的。百年教育收费改革的历程是一个后进国家努力向先进国家的教育收费模式靠拢,建立现代教育收费模式的过程。

我们可以发现,效率与公平、市场与政府始终是20世纪教育收费制度改革中不可回避的基本问题。由走向市场到呼吁政府干预,由政府过分统辖到再度市场化,三次改革的主题随教育的发展出现一个环循的过程。这说明:教育收费是吸纳教育资金的一条重要渠道。这条渠道,即使在市场经济背景下,也并不简单地受市场交换原则的支配,而是受政治、经济、教育发展目标等多重因素的制约。教育收费的高低存在一个可行性的空间,教育收费的范围存在着一定的限制。

20世纪的教育收费改革一直伴随着教育经费短缺问题。西方国家免费义务教育的示范和后进国家对国民素质的迫切要求,迫使政府增加对教育的投入,然而在20世纪中,历届政府对教育投资过低的做法持续发生,因而对政府投资能力的判断和预测成为历次教育收费制度改革的重要环节。

使教育收费模式从传统走向现代,需要我们推动教育收费观念的转型。一方面,应该明确有序、合理地推进教育收费。优化收费结构,增加教育收费的透明度和计划性,促使社会理解,指导家庭加强教育投资的规划,建立教育收费的指标体系,加强对教育收费的监控等等;另一方面,必须防止教育收费越位,增加公共教育经费的投入,提升教育收费的重心,分阶段地实现免费的义务教育。虽然我们与现代的教育收费模式仍有距离,但在经济政治发展的基础上,前景比以往任何时期都更加光明。

参考文献

〔1〕朱有王献主编?《中国近代学制史料》?第一辑上册?华东师范大学出版社?1983年版?321页

〔2〕资料来自学部第一、二、三次统计图表

〔3〕赵笃明?中国教育应如何改革?《教育杂志》?第17卷?第12号

〔4〕关于教育运动的决议案?引自《中国教育史研究》现代分卷?华东师范大学出版社?1994年版?64页

〔5〕余家菊?国家主义下之教育行政?《中华教育界》?15卷?第1期

〔6〕舒新城?免费问题?《教育杂志》?第20卷?第6号

〔7〕中华人民共和国国家教育委员会?《中国教育综合统计年鉴1995》?高等教育出版社?1996年版