探索行政事业单位经营性资产集中管理、统一运营

探索行政事业单位经营性资产集中管理、统一运营
作者：杨翀
来源：《行政事业资产与财务》2016年第16期
摘要：针对行政事业单位经营性资产存在的产权不清、管理分散、效益不高等问题，马鞍山市财政局对症入手，采取了一系列有效措施来解决这一问题，形成了集中管理、统一运营的合理模式，促进了管理水平的提升。

关键词：行政事业单位；经营性资产；集中管理；统一管理
行政事业单位资产是单位履行工作职能和提供公共服务的物质基础和基本保障，主要形成于财政预算分配活动。

由于历史原因，逐步形成了临街店面、商铺，单位兴办的酒店、宾馆、招待所、培训中心，单位出租的办公用房、公房，闲置土地、办公楼、烂尾楼，以及对外投资形成的经济实体和股权等经营性资产。

长期以来，由于产权不清、管理分散、监督缺失等原因，行政事业单位经营性资产存在效益不高、收入流失等诸多问题。

近年来，马鞍山市财政局从问题症结入手，从“破”到“立”，从“统管”到“统收”，逐步建立起“集中管理、统一运营”这一具有马鞍山特色的经营性资产管理新模式。

一、经营性资产管理存在的问题
由于行政事业单位资产不直接创造价值，在财政预算管理体制逐步完善过程中，资产所有权、使用权依附于单位，认为资产就是单位的“自留地”，理所当然资产收益也为我所有，为我所用。

同时重资金轻资产、重增量轻存量的现象普遍存在，致使资产使用效率普遍低下。

2.管理层面
由于2006年6月以前顶层设计及管理制度的缺失，财政部门、主管部门和行政事业单位资产管理职责模糊，资产管理机构缺失，导致产权关系不清，管理体制不顺，权证手续不全，资产配置、使用、处置、收益管理无序，经营性资产处于分散管理状态，效益不高，存在资产闲置浪费及收益隐形流失现象，甚至导致权力寻租、私设小金库等腐败问题。

3.程序操作层面
单位经营性资产在分散管理状态下，由于缺乏体制机制约束，出租出借行为自主随意，没有履行租金评估、招租等公开程序，有的租赁时间长达10―20年，价格低廉，后期收益损失严重。

二、马鞍山市的主要做法
1.厘清管理职能
按照“财政部门――主管部门――行政事业单位”三个监管体系要求，先后出台了《马鞍山市行政事业单位国有资产管理细则》以及《深化市直行政事业单位国有资产管理改革方案》《市直行政事业单位国有资产划转工作实施方案》《市直行政事业单位国有资产出租出借管理暂行办法》《市直行政事业单位国有房地产招租管理办法（试行）》《市直行政事业单位国有资产收益管理暂行办法》，形成“1+N”制度体系。

一是明确行政事业单位资产所有权属于国家、使用权在单位，资产收益是政府非税收入的重要组成部分，并逐步纳入单位预算统一管理。

二是依托市财政局组建市行政事业单位国有资产管理中心（简称“市资产管理中心”），负责市直行政事业单位房屋、土地等经营性资产的“集中管理、统一运营”工作。

2.产权集中管理
根据市委、市政府的决策和部署，本市全面启动并实施深化市直行政事业单位国有资产管理改革工作。

一是对全市市直行政事业单位国有房地产及其经营性资产进行“地毯式”的清查，全面摸清“家底”。

二是将已办理的房地产权属证书原件统一移交到市资产改革办。

三是对全市市直行政事业国有房地产进行全面测绘，将所有市直单位房屋所有权证和土地使用权证全部登记至市资产管理中心，建立“产权集中、统一运营”的新型产权管理模式。

资产原管理单位负责配合市资产管理中心做好相关工作，根据与该中心签订的委托协议，对相关资产履行日常管理职责，与承租方签订租赁协议。

3.资产统一运营
完善统一运营机制，按照市场化模式，制定招租拍卖工作流程，开发电子竞价系统，公开招标组建资产评估机构中介库，做到阳光运营，促进国有资产保值增值。

一是对于存量沿街门面等宜租资产，先从资产评估机构中介库比优选取评估机构，对出租底价进行市场化评估，再通过摇号、比选等方式，选择信誉良好、服务成本较低的拍卖机构公开拍租。

二是对于长期闲置的旧办公楼等宜售资产，按照“三公”原则评估确定底价，通过公开拍卖等市场竞价方式处置。

三是对沉淀、沉睡资产进行有效盘活，将分散由不同单位持有的股权，划转江东控股集团统一运作经营。

对市直单位办公用房进行集中清理腾空，通过拍卖、拍租，激活资产效益。

4.及时开展纠偏
改革之初，为确保“集中管理、统一运营”迅速到位，对已租和待租房产采取了“一刀切”公开招租的方式，引起老承租户不满，诱发了一些社会矛盾。

为此，市里及时修订出台《市直行政事业单位国有资产出租出借管理办法》，确定了“承租有序、空置竞租”的原则，对承租人在租赁期间合法使用，按期交纳租金，无违约行为，租赁期届满并请求续租的，可以协议出租。

通过政策调整，减少了行政干预导致的矛盾诱因，更好地发挥了市场调节作用，促进了改革顺利实施。

5.收益统收管理
将租金直接缴入市财政专户，为提高出租收入管理效率，2014年，本市改变以往各单位分散收取租金、缴纳税金、开具发票的方式，对租金实行“三集中”管理，即集中缴纳租金、集中统一纳税、集中开具发票，承租户将租金直接缴入市财政专户，实现了“统管”到“统收”的飞跃，保障税收及时足额入库，促进所有单位资产收益全部纳入预算管理，提升了管理绩效。

6.信息系统支撑
构建“两平台、一网站”。

一是在“摸清家底”的基础上，建立行政事业单位资产管理信息系统，实施对资产从“入口”到“出口”动态管理。

二是开发行政事业单位房地产管理信息系统，全面详细反映各单位房屋和土地的位置、结构、面积以及出租、出租到期情况，实现对市直单位存量房产全覆盖，还利用二维地图信息搜索系统，形象逼真地反映出房地产区位、周边环境等信息。

三是建立行政事业资产管理网，网站设政策法规、工作动态、办事指南等11个栏目，为宣传和加强资产管理开辟新渠道，目前网站点击量已突破100万次。

1.管理理念全面更新
本市从2009年推行“产权统管、统一运营”改革以来，行政事业单位资产是国家所有而非单位“自留地”的观念被普遍接受，出租行为需履行审批程序，评估、招租、拍卖等市场化运作的做法深入人心，资产收入属于国家所有，实行“收支两条线”纳入预算统一管理的规定变成自觉行动。

单位资产管理意识、责任意识从模糊到清晰，再到目前空前重视，重资金轻资产的理念得到了根本性转变，为本市下一步继续深化国有资产管理改革打下坚实的思想基础。

2.运营收入明显增加
本市从“产权统管”，特别是“收益统收”两年来，管理绩效逐年提升。

一是出租收入增加。

招租溢价率达9.5%，市直单位租金收入年平均增幅为6.5%。

二是资产处置收益增加。

拍卖平均溢价率达25.6%，实现了国有资产保值增值；成功拍卖市第二中学持有的“成功学校”无形资产，溢价161%，开创了本市事业单位无形资产拍卖的先河。

三是实现股权统一运作经营投资净收益8.24亿元，有效盘活了存量资产。

3.资产资金通道畅通
近年来，本市进行预算管理体制改革，将所有单位经营性资产收益全部纳入预算管理，打通资产、资源、资金通道，实现了产权统管―收益统收―预算安排的良性循环。

四、后续工作方向
马鞍山市探索行政事业单位经营性资产“集中管理、统一运营”取得了一定成效，下一步将以“提升效益”为中心，进一步深化此项改革。

一是盘活存量资产。

开展新一轮行政事业单位国有资产清查工作，进一步摸清行政事业单位“家底”，对长期闲置资产、清理腾空房产分类处置，提高变现率和收益水平。

二是拓展资产形态。

探索将公共基础设施、政府储备资产、自然资源资产等经管资产纳入资产管理范畴；开发城市公共设施冠名权等城市资源的潜在价值，充分发挥政府性公共资源在提高经济效益方面的巨大作用。

三是优化管理模式。

探索公物仓管理模式，对闲置资产实行集中管理，调剂使用，节约财政资金。

试行委托管理，在产权不变的情况下，开展经营性资产委托专业化资产公司运营管理试点。

（责任编辑：兰卡）。