论转变经济发展方式的政治动力_基于地方政府动力缺失的视角_侯赞华

《云南社会科学》2012年第4期Social Sciences in Yunnan No.4，20122007年中央提出的“转变经济发展方式”问题引起了社会各界的广泛关注，经济、社会发展中各种矛盾的不断涌现与激化更使这一问题凸显，推动经济发展方式转变已成为各界的共识。

地方政府作为中国经济社会发展的重要推动力量，在转变经济发展方式方面虽然也采取了多种措施，但实际效果并不明显，粗放的经济增长方式仍在继续，转变经济发展方式困难重重，根本原因在于地方政府缺乏推动经济发展方式转变的动力。

本文试图通过对地方政府转变经济发展方式动力缺失的分析，找寻促进经济发展方式转变的政治动力，以推动这一进程的积极、有效实现。

一、地方政府动力缺失改革开放以来，中央政府遵循“简政、放权、让利”的改革思路，通过经济上的财政分权和政治上的权力集中，运用一系列制度安排，将大部分事权下放给地方，确立了地方政府经济主体和利益主体的地位。

地方政府拥有了强大的控制经济和配置资源的能力，能够运用经济的和非经济的、市场的和行政的多种手段，充分调动地方各种资源发展经济，形成了地方政府“为增长而竞争”[1](P101～105)和地方官员围绕GDP增长而进行的“晋升锦标赛”[2](P36～50)。

地方政府获得了促进地方经济增长的巨大热情和强大动力，成为重要的经济发展主体和调控主体，登上了主导中国地区经济发展的历史舞台，推动了中国经济的持续快速增长。

但在追求短期经济绩效的过程中，地方政府行为发生了变异和失范，在很大程度上造成了经济的粗放增长，使中国经济持续、健康发展的后劲严重不足。

因此，要实现经济发展向质的提高，优化经济结构，注重社会公平正义，促进人的全论转变经济发展方式的政治动力———基于地方政府动力缺失的视角侯赞华（武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉430072）摘要：转变经济发展方式是中国当前面临的重大战略性任务。

在政府主导经济发展的背景下，地方政府及其行为对能否及时、有效推进经济发展方式转变具有重要意义。

从地方政府自身利益与既有制度安排来看，地方政府面临转变经济发展方式动力缺失的问题，原因在于，转变经济发展方式与财政分权体制、地方官员考核制度、地方政府职能模式之间存在的矛盾，消解了地方政府推动经济发展方式转变的动力。

为此，必须推动地方政府治理机制变革，完善财政分权体制，改革干部晋升制度，转变地方政府职能，探求地方政府推动经济发展方式转变的政治动力。

关键词：地方政府；转变经济发展方式；政治动力中图分类号：D616文献标识码：A文章编号：1000—8691（2012）04—0061—05收稿日期：2012－04－16基金项目：本文是中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“加快转变经济发展方式的政治动力研究”（项目号：201111501020005）的阶段性成果。

作者简介：侯赞华（1981～），女，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生，讲师。

面发展，必须推进经济发展方式的转变。

但这种转变与地方政府自身利益、既有制度安排之间存在着矛盾，造成地方政府在这一过程中的动力缺失和行为缺位。

具体而言，可作如下3个角度的考察：1.转变经济发展方式与财政分权体制之间的矛盾就理想的政府而言，卢梭认为，作为全体公民权力的委托行使者，除了公共利益以外，政府在行使公共权力的过程中不会追求任何个人或团体的利益[3](P71～81)。

但是政治实践表明，政府除了实现公共利益之外，也有追求自身利益的倾向和行为。

“政府是拥有权力的众多社会组织结构之一，与其他社会组织一起分享社会管理的种种职能，政府内部的各种权力是由社会不同利益集团‘讨价还价’的结果”[4](P98)。

公共选择理论也认为，政治活动的本质是一种公共选择，政治活动中的个人是依据成本－收益原则来选择能使利益最大化的方式活动，它们与“经济人”一样，也是利己的、理性的。

政府机构作为个体的集合，是由一个个“经济人”组成的，它们在与社会联系的过程中，也有自身的利益追求和使自身利益最大化的属性。

地方政府的利益结构是一个具有多重利益目标的组合，政府的自利性从根本上决定了地方政府在面临复杂利益格局时的行为选择。

中国改革开放30多年来的渐进式改革模式最重要的特点是在“不改变根本制度的前提下，以利益诱导的方式推动制度的缓慢更新。

这种改革以利益激励为杠杆，充分发挥各主体参与改革的积极性、创造性，促进多元利益主体的发育形成，在此基础上实现增量改革”[5](P37～38)。

针对地方政府的利益激励而言，“中央政府为了调动地方政府的积极性，推动了以‘分权让利’为主线的地方政府改革过程，把越来越多的利益下放给了地方，地方政府日益成为相对自主的利益主体”[5](P38)。

改革开放初期，在以财政包干为主要特征的财政体制下，地方政府享有独立的经济利益，中央政府和地方政府在财政分配比例一定的前提下，地方政府的财政收入完全取决于该地区的经济发展水平。

地方经济越发展，地方的财政收入越高。

分税制改革后，中央政府在上收财权的同时没有对事权进行相应的调整和划分，财权上移和事权下移，导致地方财政收支“剪刀差”，使得地方财政支出比重过大，财政自给率下降，地方政府只得通过新的途径来化解地方财政压力，卖地、招商引资、发展金融业等方式就成为地方政府的优先选择。

从财政部公布的《2010年全国公共财政收入基本情况》来看，“2010年全国公共财政收入83101.51亿元，完成预算的112.4%，比2009年增加14583.21亿元，增长21.3%，其中，营业税11157.91亿元，完成预算的111.1%，比2009年增长23.8%，主要是建筑安装行业、房地产和金融业保持较快增长势头，相应地这些行业的营业税收入增加较多”。

“2010年地方本级收入40613.04亿元，完成预算的113.2%，比2009年增长24.6%，占全国公共财政收入的48.9%”[6]。

政府从“短、平、快”行业中所获得的惊人经济利益由此可见一斑。

追求经济利益的动力造就了地方政府大力追求经济增长速度和总量的行为，而这必然造成GDP主义的盛行不衰。

“分税制的不完善导致的地方政府事权和财权的不对称也促使地方政府从维护地方利益出发，采取恶性竞争和重复建设等消极竞争行为”[7](P141)。

中国经济陷入“高投入、高消耗、高污染”的粗放型发展模式之中而难以自拔。

经济发展方式转变是经济发展的方式、方法、模式的转变，是从追求经济量的增长到追求经济质的提高。

这一转变必然要求地方政府摒弃之前单纯追求GDP增长的理念，促使地方政府在调控、引导地方经济发展中更加注重经济结构优化，减少资源浪费，保护环境，关注民生。

而这在一定时期内可能会导致经济增长速度放缓，经济总量降低。

在当前财政分权体制不变的情况下，这必然会减少地方政府的财政收入，损害地方政府的直接经济利益，遏制地方政府转变经济发展方式的热情，造成地方政府转变经济发展方式的动力缺失。

正如一些学者所言：“财政体制缺陷（以生产型增值税为主的收入结构，重要公共服务的支出责任过度下移等），促使各级官员不能不追求物质生产部门的高速增长。

”[8](P15)2.转变经济发展方式与地方政府官员考核制度之间的矛盾在根深蒂固的“官本位”思想影响下，对政府官员来说，政治权力是一种致命的诱惑，职务上的晋升是其行动的最终目标和最大动力，从根本上决定了各级官员的行为取向和行为选择。

20世纪80年代以来实施的领导干部选拔和晋升标准的重大改革使地方官员的晋升与地方经济发展绩效直接挂钩。

在这种制度安排和运行机制作用下，上级党委和政府掌握着官员晋升的决定权。

决定官员职务能否晋升的最重要标准是官员的政绩，其中最容易量化的指标就是经济增长的总量和速度，这种晋升标准又反过来强化了以GDP增长为核心的政绩观，使官员政绩考核制度在很大程度上成为地方政府行为的指挥棒。

在这一制度激励下，各级官员纷纷投身于促进经济增长的追赶战略之中，其他各项发展指标均让位于GDP的增长。

在晋升竞争作用的刺激下，地方政府及其官员的行为会产生如下几种后果：首先，地方政府官员为了获得政绩效果的最大化，“充分利用手中的政治权力，引导甚至干预地方辖区的经济发展和社会发展，力图在政治锦标赛中脱颖而出”[9](P21)。

为了追求地区短期效益，置地区资源禀赋差异和中央的宏观调控政策于不顾，热衷于经济增长速度和数量的攀比，热衷于有利于扩大地区经济规模、政绩贡献明显的项目和速效工程，追求外延扩张的生产能力和发展道路，甚至不惜以巨大的资源浪费、破坏环境为代价来换取政绩。

其次，地方官员谁也不愿意把在自己任期内所创造的有限经济发展成果直接奉送给下届政府，“每个官员都将自己行为的‘溢出效应’内在化了，把对竞争对手有利的‘溢出效应’当作对自己不利的事情”[10](P36)。

地方官员只关心自己在政治晋升竞赛中的相对优势，为了提高自己的竞争优势甚至不择手段地恶性竞争。

正如某省的一位官员所说，“如果兄弟地区的产值增长25%，你只增长5%，上级考核时就会觉得你比别人慢，并没有人去关心你发展的过程是怎样的”[11]。

再次，由于官员任期有一定时间的限制，官员在有限的任期内，只会选择使自己政绩最大化的政策行为而不会考虑政策的连续性和已有的政策基础，地方政府“热衷于在竞争性经营领域活动，所以普遍出现以‘经营城市’的名义‘卖地’、大拆大建、拖欠农民工工资等现象，导致了政府可信承诺缺失，市场机制屡遭破坏。

相当一部分地方政府决策时不重视政策的连续性、协调性和整体配套，让公众无所适从”[12](P329～330)。

政府政策缺乏稳定性、连续性，使民众对政府的信任不足，造成地方政府信用的缺失。

最后，由于“中国各地区之间条件差异巨大，相对发达的地方能够更加轻松地实现经济的快速增长，而相对落后的地方要实现经济增长则要付出更多的努力，甚至即使全力以赴也难以达到发达地区的增长绩效。

这样一来，落后地区的地方官员就会在相对排位竞争中处于天然的不利地位。

如果中央简单地实施相对绩效考核，那么落后地区的地方官员可能会失去努力发展地方经济的动力，晋升激励将对他们不再起作用”[9](P22)。

晋升锦标赛在激励地方政府及其官员发展经济的同时，也可能使在竞争中长期处于不利地位的官员失去信心，失去对晋升的追求。

现行政府官员考核指标体系中，经济增长等指标容易量化且所占份额较重，GDP总量指标甚至对干部的升迁“一票否决”，社会发展、环境保护和生态平衡等指标难以通过量化反映而遭到忽视，致使粗放型的经济发展方式顺理成章成为地方政府的首选。

转变经济发展方式的内在要求会在一定时期内影响地方经济增长绩效，在政绩考核制度的约束下，会使地方官员在职务晋升竞争中处于不利地位。

现行官员绩效考核制度与转变经济发展方式之间存在的冲突，影响了地方官员晋升博弈中优势地位的取得，造成地方政府及其官员转变经济发展方式的动力不足。