函的形式与函的文种

函的形式与函的文种

中国人都知道，国务院有一类公文的机关代字称“国函”。从字面看，这类公文的文种应该是“函”。错了，实际情况是:“国函”类公文与文种“函”几乎没有任何关系。我把这种有点奇怪的现象称之为“‘国函’无‘函’”。

通过互联网检索中华人民共和国中央人民政府国务院公报网站，发文单位查“国务院”，发文时间“从1999年1月到2007年7月”，文件类别查“国函”，共查到相关公文482份，其中属国务院制发的“批复”有453份，占94%;国务院制发的“命令”19份，占4%:国务院制发的“通知”10份，占2%，“函”却一份也没有。

文件类别是“国函”，但却不见“函”的影子，这是为什么?这是因为“函的形式”与“函”的文种不是一对一的关系，实际上是两码事。国务院“国函”类公文的“函”不是指文种。而是指“函的形式”。

1什么是“函的形式”

“函的形式”到底指什么，不少单位在公文处理实践中搞不清楚，或是在执行上不甚了了。

“函的形式”源自《国家行政机关公文处理办法》(国发[2000]23号，国务院2000年8月24日发布，2001年1月1日起施行，以下称“《办法》”)第十五条:“政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文:除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外。一般不得向下一级政府正式行文”。

《办法》的相关规定给人的感觉是:只要是“函的形式”。就不算是“正式行文”。反之，如“正式行文”，就不应是“函的形式”。一时疑窦丛生。

为消除疑虑，确保《办法》的贯彻施行，国务院办公厅于2001年1月1日就《办法》所涉及的几个具体问题发出了《国务院办公厅关于实施涉及的几个具体问题的处理意见》(国办函[2001]1号，以下称“《意见》”)，对“函的形式”作出了专门的也是最权威的解释:“函的形式”是指公文格式中区别于“文件格式”的“信函格式”。

据此可知，“函的形式”是指格式而言的。那什么是“信函格式”呢?按国家质量技术监督局1999年12月27日发布的中华人民共和国国家标准《国家行政机关公文格式》(自2000年1月1日起施行，以下简称“《格式》”)的规定，公文格式有公文的一般格式和公文的特定格式之分。公文的一般格式即在发文机关标识里面带有“文件”字样，《意见》称其为“文件格式”:公文的特定格式有三种，即信函式格式、命令格式、会议纪要格式，其共同点是:发文机关标识里面都不带“文件”字样。被《意见》称为“信函格式”的，就是公文特定格式中的一种。“信函格式”具体的格式规范是:发文机关名称上边缘距上页边的距离为30mm，推荐用小标宋体字，字号由发文机关酌定;发文机关全称下4mm处为一条武文线(上粗下细)，距下页边20mm处为一条文武线(上细下粗)，两条线长均为170mm。每行居中排28个字。

首页不显示页码。发文机关名称及双线均印红色。发文字号置于武文线下1行版心右边缘顶格标识。发文字号下空1行标识公文标题。如需标识秘密等级或紧急程度，可置于武文线下1行版心左边缘顶格标识，两线之间其他要素的标识方法从本标准相应要素说明。

“信函格式”与“文件格式”相比，主要有以下不同:一是发文机关标识不同。“信函格式”公文的发文机关标识(版头)只标发文机关名称，不缀“文件”字样。由于不加“文件”二字。发文机关名称要用全称不用简称。如国务院的“文件格式”称“国务院文件”，而国务院的“信函格式”称“中华人民共和国国务院”。二是“发文机关名称上边缘距上页边的距离为30mm”，即上白边留得较少，而“文件格式”的上白边为37mm。三是红色反线即间隔线不一样。“文件格式”的公文首页有一条红色反线(宽度同版心，即156mm)，把眉首部分和主体部分隔开，一般放在发文字号之下，与发文字号的距离为4mm。“信函格式”的公文在发文机关名称4mm之下有两条线，上面是一条粗线，称武线;下面是一条细线，称文线。合称武文线。作用与“文件格式”公文的红色反线相同。四是份数序号、密级、紧急程度、发文字号等要素的位置不同。“文件格式”公文的份数序号、密级、紧急程度、发文字号等都在红色反线之上，而“信函格式”公文的份数序号、密级、紧急程度、发文字号等要素都在武文线之下。其中份数序号、密级、紧急程度在武文线左下角顶格，发文字号在武文线右下角顶格。

2什么情况下可以用“函的形式”

《意见》对此的解释是:关于部门及其内设机构行文问题。政府各部门(包括议事协调机构)除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外。一般不得向下一级政府正式行文;如需行文，应报请本级政府批转或由本级政府办公厅(室)转发。因特殊情况确需向下一级政府正式行文的，应当报经本级政府批准，并在文中注明经政府同意。

部门内设机构除办公厅(室)外，不得对外正式行文的含义是:部门内设机构不得向本部门机关以外的其他机关(包括本系统)制发政策性和规范性文件，不得代替部门审批下达应当由部门审批下达的事项:与相应的其他机关进行工作联系确需行文时，只能以函的形式行文。

如此看来，“函的形式”使用范围相当广泛。凡是不相隶属的单位之间，平级的党政机关之间，政府及其部门与同级的军事机关、群众团体及其部门之间均可“以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项”，不受系统、部门、行业、地域的限制。

这又分为两种情况:一种情况是必须使用“函的形式”，没有选择的余地。另一种情况是可以用“函的形式”，也可以用“文件格式”，可根据具体情况选择合适的发文形式。

必须使用“函的形式”是指:在不相隶属的机关之间。即使是请求对方批准或答复审批事项。都应坚持用“函的形式”。请求上级领导机关批准。按规定要用“文件格式”，但请求不相隶属的主管部门批准。就要用“函的形式”。如:某省农业厅向省编制委员会行文请求增加编制，就应是“函的形式”而非“文件格式”。即不相隶属的机关之间，相互双方或多方都应该坚持用“函的形式”。

可以用“函的形式”是指:上级领导机关在答复下级机关的请求事项时。可以用“函的形式”。也可以用“文件格式”。可以用“函的形式”的又可细分为两种情况: