省级国土规划编制要点

省级国土规划编制要点国土资源部2017年8月目录一、总则 (1)（一）规划定位 (1)（二）规划任务 (1)（三）规划范围 (2)（四）规划期限 (2)二、工作组织 (2)三、技术路线 (2)四、主要内容 (6)（一）现状分析与形势研判 (6)（二）战略目标与格局 (7)（三）国土空间优化与管控 (7)（四）联动发展 (12)（五）国土综合整治 (13)（六）重要支撑体系 (14)（七）规划实施保障 (15)（八）平台建设 (16)五、成果要求 (16)（一）国土规划文本 (17)（二）国土规划图集 (18)（三）国土规划编制说明 (19)（四）国土规划专题研究成果 (20)附件1：规划指标体系表 (22)附件2：规划文本参考框架 (24)附录1：资源环境承载力评价 (26)附录2：国土空间划分思路 (29)附录3：国土综合整治主要内容 (31)附录4：规划成果参考图 (34)为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，大力推进生态文明建设，落实《全国国土规划纲要（2016-2030年）》（以下简称“《纲要》”），指导省级国土规划编制，统筹优化省域国土空间开发、保护、整治格局，提升空间治理能力，特制定《省级国土规划编制要点》。

一、总则（一）规划定位省级国土规划是落实《纲要》的重要举措，是对省域国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出的总体部署与统筹安排，对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用，对省级相关国土空间专项规划具有引领和协调作用，是战略性、综合性、基础性规划。

（二）规划任务省级国土规划以《纲要》为指导，落实主体功能区战略，坚守底线思维，按照推动形成绿色发展方式和生活方式的要求，在全面摸清国土空间本底条件的基础上，开展资源环境承载力和国土空间适宜性评价，研判国土开发保护形势，确定省域国土空间开发、保护和整治的战略目标和总体布局；优化生态、农业和城镇等主体功能空间，促进国土集聚开发、分类保护和综合整治；强化支撑体系建设，促进区域联动发展；建立健全国土空间开发保护制度，提高国土空间治理能力；促进形成安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续发展的美丽国土。

（三）规划范围省级行政区域内全部国土空间，包括陆地国土和海洋国土。

（四）规划期限规划基期年为2015年，规划目标年为2030年，远景可展望至2040年或2050年。

二、工作组织建立工作机制。

省级人民政府要建立健全工作机制，成立规划编制领导小组，建立联席会议制度，研究制定具体政策措施和工作方案。

加强部门协同。

省级国土资源管理部门要按照国土资源部和省级人民政府工作要求，与发展改革、城乡规划、环境保护、农业、林业、水利、海洋、测绘、交通、经济和信息化、财政、旅游、文化等多部门联动，共同推进省级国土规划编制工作。

注重专家领衔和公众参与。

充分发挥各行业、各领域专家作用，建立规划专家咨询制度，就规划编制中的重大问题和规划方案开展咨询论证。

积极利用多种平台和方式，提升公众参与的便利性和主动性，听取公众建议。

三、技术路线建立工作组织机制，明确人员分工安排，开展基础数据、图件等研究资料的收集整理，做好组织准备和技术准备。

以土地调查成果数据为底数，结合海洋调查统计数据，参考地理国情普查、水利普查、基础地质调查、自然资源专项调查以及经济社会等数据，分析国土空间演变规律、集聚特点和集约利用状况，研究国土空间变化与经济社会发展的互动关系、与生态环境质量状况的相互影响，研判国土空间开发保护面临的形势；开展资源环境承载力和国土开发适宜性评价，摸清国土空间开发利用保护的底盘，加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线。

协调国土空间底盘约束与经济社会发展需要，可在不同情境目标分析和方案比选的基础上，制定国土空间发展战略和主要目标，明确国土空间开发保护总体格局，促进资源环境与经济社会协调可持续发展。

坚持问题导向与目标导向相结合，深入剖析国土空间集聚特征和复合关系，以2015年土地利用变更调查现状图为底图，统筹优化生态空间、农业空间和城镇空间等功能空间布局，促进国土空间集聚开发、分类分级保护和综合整治。

重点结合省域国土空间发展战略和主要目标，推进广域合作、区域协同、城乡统筹、陆海联动发展，进一步促进国土空间开发开放和协调发展。

以自然资源和能源保障、基础设施和防灾减灾体系建设为支撑，深化国土空间发展的资源保障和支撑体系建设。

围绕规划主要目标和战略格局落实，健全规划实施机制，完善自然资源资产产权、自然生态空间用途管制、国土空间开发保护等制度，配套人口、产业等政策，保障规划有效实施。

以国土空间基础信息平台建设为契机，强化国土空间本底数据分析，辅助规划主要内容决策，推动规划实施监测监管，提高规划编制实施的科学性和有效性。

图：技术路线图四、主要内容（一）现状分析与形势研判1.国土空间开发保护现状梳理各类资源调查评价数据和经济社会发展数据，分析历年国土空间开发保护的变化趋势、演变规律以及空间集聚分布特点，研究资源利用、经济社会发展、生态环境质量状况与国土空间开发保护的内在联系，厘清本区域国土空间开发保护存在的问题。

2.资源环境承载力评价以土地调查成果数据为基础，结合海洋调查统计数据，参考地理国情普查、水利普查、基础地质调查、遥感影像、气候气象等数据，结合本省（区、市）资源环境禀赋及存在的问题，遵循系统性、实用性、可操作性等原则，选取土地资源、水资源、海洋资源、矿产资源、生态环境、地质环境、大气环境、土壤环境和水环境等要素开展单因素评价和综合评价，并借鉴其它资源环境承载力评价成果，以县级行政区为基本单元，明确省域国土空间开发的资源环境短板。

3.国土空间适宜性评价以资源环境承载力评价结果为基础，结合影响国土空间开发的资源、区位、人口、交通、产业和经济等因素，对省域空间建设开发适宜性进行评价，明确不同空间适宜性等级，为国土空间划分和格局确定提供基础依据。

4.国土空间开发保护形势分析结合区域发展战略，明确生态文明建设背景下，国土空间开发保护面临的主要形势。

（二）战略目标与格局1.国土空间开发保护战略与目标一是明确总体战略。

落实国家区域发展总体战略，协同区域发展，围绕基础设施互联互通、生态环境共治共保、城镇村密集地区协调规划建设、重大公共服务设施统筹配置等方面要求，提出国土空间开发保护战略。

二是明确规划目标。

落实《纲要》的目标任务，梳理各类空间性规划的目标，围绕省域国土空间开发保护战略和促进形成美丽国土的总体目标，确定规划主要目标，并可分解到地市级行政区。

2.国土空间开发保护总体格局在国土开发、粮食安全、生态安全、资源安全、城镇体系、产业发展、基础设施等战略目标基础上，结合全省（区、市）资源优势及发展特色、国土空间开发保护现状和资源环境承载力，统筹环境保护、资源利用、功能布局及经济发展，确定国土空间优化配置格局，提出差异化发展策略，促进区域协同和可持续发展。

（三）国土空间优化与管控按照大力推进生态文明建设，促进形成绿色发展方式和生活方式的总体要求，因地制宜，确定城镇、农业、生态等主体功能空间，制定空间管控规则，优化空间结构和布局，为建立健全国土空间开发保护制度奠定基础。

1.优化城镇空间，促进集聚开发以资源环境承载力和国土空间适宜性评价为基础，按照节约集约用地、统筹存量与增量、协同地上与地下空间的思路，充分考虑城镇化、工业化以及人文景观保护和文化传承等经济社会发展的合理需求，科学确定以城镇和工业建设为主体的城镇发展空间。

一是确定城镇开发格局。

结合区域定位、产业基础、发展战略等因素，明确城镇职能定位、规模等级和结构，构建完善城镇体系，确定城镇开发格局，引导人口和产业集聚，促进国土空间集聚开发与均衡发展。

二是确定城镇空间，制定管控规则。

根据国土功能定位及资源环境承载力，统筹考虑生产力布局、城镇职能定位、区位比较优势、人口规模等级、产业基础等因素，提出城镇空间调控规模及布局，明确城镇空间主导功能、用途、土地利用强度，确定城镇开发边界。

重点从用地质量和效益提升、地上地下空间综合利用、人居环境改善等方面提出管控要求，引导人口向发展基础好、资源环境承载力大、空间集聚能力强的城镇空间有序转移。

三是引导重点城市建设规模和布局。

依据国土空间建设适宜性评价、山水地貌特征等因素，结合省域新型城镇化发展的阶段性特征，提出各级各类城市空间发展方向。

按照人均用地控制要求，结合主体功能区规划、土地利用总体规划、城市总体规划等相关规划，按照不同城市规模等级，合理确定重点城市开发建设规模，预留城市发展弹性空间，引导城市内部结构和布局优化，配套完善公共服务设施，推进产城融合及集约高效发展，重点保障民生等重点建设项目用地，提升城市功能和宜居度。

四是优化产业发展空间布局。

优化配置产业空间，促进产业空间结构、布局、增速与水土气资源承载能力相匹配。

打造结构升级、分布合理、功能互补的二、三产业空间，引导产业集聚发展。

促进各级各类开发区、产业园区用地结构和布局优化，推动优势产业、优势企业和优势资源向重点开发区、园区集中，发挥规模效益，提高国土空间利用质量。

2.明确农业空间，保护优质耕地以集中连片优质耕地评价为基础，统筹林、园、牧、渔等各类农业用地，结合农业现代化、农村新产业新业态以及新农村建设要求，科学落实以农业生产和农村生活为主体的农业空间。

一是确定农业发展格局。

以主体功能区规划和优势农产品布局为依托，提出农业现代化发展格局，加强农业主产区和优势农业产业基地建设，促进主要农产品向优势区域集中，夯实农业基础地位。

二是确定农业生产空间，制定管控规则。

依据耕地质量等级、集中连片度、配套农业基础设施等因素，结合主体功能区规划、土地利用总体规划、粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区、养殖水域滩涂规划、海洋功能区划等相关规划，分别就陆地和海洋国土提出农业生产空间调控规模及布局，明确主导功能和用途。

贯彻落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，进一步明确基本农田集中区以及养殖水域滩涂区等农业生产空间。

依据相关管护政策，重点从质量提升、生态建设、结构调整、监测评价、建设占用准入等方面提出管护规则，强化耕地保护和建设。

三是优化乡村建设空间布局，提出管控要求。

结合城乡统筹、农业生产、产业布局以及特色小镇和新农村建设，优化农村居住、二三产业、基础设施和公共服务设施用地结构和布局，重点从新增建设用地配置、新产业和新业态引导、基础设施和公共服务配套、节约集约与用地效率提升、人居环境改善、传统村落保护等方面提出管控要求，促进特色小镇和美丽宜居乡村建设。

3.明确生态空间，实施分类分级保护以生态保护重要性、敏感性和脆弱性评价为基础，按照《自然生态空间用途管制办法（试行）》和《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》等要求，科学划定以生态用地为主体的韧性的生态空间。