建立“两议”制度

建立“两议”制度

加强村级组织建设

随着农村经济体制改革，原村级组织的生产、经营职能迅速分解到农户，农村家庭重新成为经营主体。面对这种分散经营的经济体制，如何加强以党支部为核心的村级组织建设，便成为改革以来一直没有得到很好解决的问题。几年来，为了加强村级组织力量，改变农村社会事务管理薄弱的善，各地都进行了积极的探索，相继出现了协助村级组织工作的红白理事会、道德评议会等村民自治组织和着眼于村级组织自身建设和各种制度。从几年来的实践来看，这些自治组织和制度，都以不同的功能、从不同侧面，帮助村级组织做了大量的工作。其中，“党员议政制度”和“村民代表议事制度”（以下简称“两议”）的作用尤其引人注目，它在加强村级组织力量，增强其社会事物管理作用等方面，有着其他自治组织难以取代的作用。

一

“两议”制度是一种由党员和村民代表讨论和议决村政大事的制度。党员议政制度主要包括以下几个方面的内容：一是讨论和议决本村贯彻执行上级方针、政策的具体措施、制度；

二是听取支部工作汇报，并对支部工作提出意见和要求；三是讨论和议决本村两个文明建设的规划以及村民普遍关心的大事，通过讨论集思广益、统一思想，明确工作任务，确定工作方针，形成基本方案，交由村民代表讨论修改并带头贯彻执行。村民代表议事制度主要有以下四个方面：一是讨论并执行党组织有关村政事务的各项决议；二是讨论制订村规民约并指导和监督村民执行；三是协助支部解决诸如调整土地、征收果林承包费、兴办集体公益事业等具体事务问题；四是协助支部上传下达、负有对下宣传解释、对上反映各种意见、建议的义务。通过村民代表的讨论和积极工作，把党组织的思想和意志普为全体村民的共识，变成具体的实施细则和规范，并在党员和村民代表的示范和表率作用影响下，迅速而扎实地贯彻到全体村民中去。“两议”制度一般每月执行一次，具体内容由党支部统一安排，每此议决的重大问题、措施及方法，均由党支部把关定向。村民代表则是在党支部的指导下，从5户或10户村民自愿结合的小组中，通过民主选举的形式产生。“两议”制度的全部内容，都充分体现了党的领导作用。

“两议”制度的具体实施过程一般分为三个阶段，一是针对所要议决的问题，先由党支部组织党员学习上级有关文件精神，进行正确的政策引导，避免产生“土政策”，造成上

下抵角。二是在党支部的引导下，对涉及千家万户躲闪的大事先由党员讨论定调，然后交给村民代表讨论制定具体实施方案、措施和办法，并由村民代表组织实施。三是所议决的问题在执行过程中出现的新情况、新问题，由村民代表代表，及时向党支部汇报，党支部通过综合分析，做出相应的调整。经由上述三个阶段，完成了一个“从群众中来，到群众中去”的循环过程，并把党的领导贯穿到整个过程的始终。

二

从“两议”制度的内容和实施过程来看，“两议”制度具有以下几个特点，首先，它是农村党支部的工作制度和方法，是党支部为造就改革开放新形势的要求而改善党的领导的具体措施，与“红白理事会”、“道德评议会”等村民自治组织不同，它不是游离于党支部或村民委员会等传统的村级组织之外，通过自立门户，另搞一套的办法进行社会管理活动，而做为村级组织中的一项工作制度在农村社会事务管理中发挥作用，通过村级组织在内涵上的扩大来加强村级组织力量，尽管有的地方把这一制度称为“议正会”或是“议事会”，但从其活动的整个过程看，它的活动不是与传统的村级组织并列的相对独立的组织活动。而是党支部为讨论议决村政事务或为推动某项工作所采取的领导方法。虽然它在实施过程中往往以组织的形式出现，如党员或村民代表组成的会议，

但是这不过是制度本身在形成上的需求。也就是说，党支部要实施“两议”制度，必然要采取组织活动的形式，“两议”本身不是组织，而党支部实施领导的工作制度。其次，“两议”制度是在继承传统的基础上超越传统。由于政治体制改革的滞后，农村基层集权制的传统仍在发挥着作用，党的组织权力化、行政化仍然是传统村级组织的重要特征。显然，这与商品经济日益发展的形势是不相适应的，但是，如果无社传统的影响，从主观愿望出发去构造过于理想休的组织，那肯定是不现实的。反过来，如果我们囿于传统的影响，不能入时调整基层组织中与新形势不相适应的领导制度，那么，传统的村级组织或者面对分散经营的千家万户感到力量不足而难以进行有效的社会管理，东正教把组织当成人手中的工具，为所欲为，独断专行，造成专制主义的复归。因此，在新形势下，改善党对农村工作的领导，既不能另起炉灶，也不默守陈规，只有在继承传统的基础上求创新才能奏效。“两议”制度恰恰体现了这一特点，它在传统的村级组织等到加强。既维护了村级组织传统的核心地们，又为村级组织开创了新领导方式。其三，“两议”制度与村级组织为信托，没有以党支部为信心的村级组织，它就不成其为制度，其作用也就无处发挥。“两议”制度以村级组织为基础，又反作用于村级组织，使村级组织力量大大增强。从目前情况来看，凡是工作

比较顺利、党群、干群关系较为融洽的乡村，一般地说，都是自觉或不自觉的地实行了“两议”制度。另外，“党员议政制度”和“村民议政制度”二者是一个不可分割的统一体，“党员议政制度”解决大政方针问题，“村民代表议事制度解决具体措施等问题。没有“党员议政制度”，党员先锋模范作用，从而党的领导作用就无法实现；没有“村民代表议事制度”，党领导就不能贯彻到底，党组织就难以得到群众的依赖和支持。二者相互制约，相互依存。

“两议”制度自身特点决定了它必将增强其所归属的村级组织的力量，强化其组织功能，提高组织的适应能力，形成强大的社会辐射力，从而最终实现其对农村社会事务的有效管理。实事上，凡是“两议”制度发挥作用的地方，都已经在上述几方面取得了较为理想的效果。

三

“两议”制度在实践中的情形与上述理论分析是一致的，它在加强村级组织建设，改善党领导等方面发挥了巨大作用，取得了显著的效果。第一，“两议”制度的实施，产生了“组织放大效应“，加强了党在农村的领导。全体党员和村民代表集中起来共同学习党和国家的方针政策，参与公共事务的决策管理；分散下去负责执行村级组织的决策，引导教育群众正确处理国家、集体和个人三者之间的利益关系，及时消