数字化综治维稳的“桃源模式”

数字化、精细化社会管理的“桃源模式”——桃源街道办基层行政管理创新材料之一近年来，城市基层社会管理已经形成网格化和精细化的大趋势。

这是新形势下城市社会管理的有效途径。

但是，在环境条件更加复杂多变、基层管理力量有限、管理体制存在很大制约的深圳，仅有这“两化”是远远不够的。

为了能够顺利完成综合性基层管理任务，基层行政更应该借助数字化手段，以对最新情况的完全掌握做到胸有成竹，再应用自身管理制度上可靠的基础布局、组织结构上的整体性优势以及高灵敏反应和规范化处置机制，才能给工作职能的完整履行以稳定可期的保障。

在这方面，桃源街道为深圳城市基层社会管理开辟了一条崭新的道路，在几年前创造出来的“桃源模式”的基础上，再形成以数字化为鲜明特点的新型“桃源模式”，为城市基层精细化社会管理机制创新做出了重要贡献。

一、桃源街道精细化社会管理机制创新的背景以数字化为核心的桃源街道精细化社会管理机制创新，有着复杂深刻的背景，是在外部和内部一系列因素的共同作用下催生出来的，更是街道管理队伍深入思考、大胆突破的产物，带有鲜明的时代特征。

（一）深圳经济社会快速发展背景下基层社会管理面临的新局面进入新世纪以来，随着经济社会的快速发展，深圳的基层社会面对着众多的新问题与新挑战。

一是大量单位人变成了社区人。

人们自我发展的空间从单位转向广阔的社会，社区逐渐成为社会结构的重要基本单位，居民的物质、文化、生活、工作等需求日益呈现出多样化、多层次趋势。

二是大量外来人口涌入社区。

对他们的服务和管理面临着诸多难题。

三是大量行政管理和社会事务落到基层。

基层管理注重在原有工作的基础上拓展新视野、增加新内容、强化新功能、发挥新作用，但也出现了“基层工作是个筐，什么东西都往里装”的现象。

四是大量社会摩擦出现在基层。

动迁矛盾、房屋装修、劳资纠纷、交通问题、城市建设、消防安全等社会摩擦集中体现在基层，给和谐社会建设带来了新的课题。

五是基层公共服务供给存在突出矛盾。

公共服务供给总量不足，供给结构不平衡，公共服务供给区域分配也不均衡。

同时，街道一级的管理责任与管理权限存在着较为严重的不对称问题，重责轻权和有责无权的情况相当严重。

但面对这些新问题，深圳市的基层社会管理工作又显得相对滞后。

（二）桃源街道辖区及周边环境决定的社会管理任务的复杂性和艰巨性桃源街道地处南山区东北部，面积约35平方公里，占南山区面积（8个街道，182平方公里）的五分之一。

下辖10个社区工作站（6个农城化社区、4个纯居民社区）。

辖区总人口25万人（其中户籍人口8万人，流动人口17万人），占南山区总人口（91.89万）的四分之一。

企业1871家，其中：高新企业59家，年产值500万元以上企业192家。

桃源街道社会管理面临着复杂性、艰巨性和特殊性。

主要表现如下：1、桃源街道在深圳特区内属于后发达地区，其城市化的进展慢；农城化社区面临政府管理与社区经济组织（董事会）之间的不和谐。

城市化社区出现现代性矛盾，业委会、物业公司与业主之间关系不和谐。

2、桃源街道处于城市生态控制区和水源保护区，经济发展收到制约，加大了管理难度。

3、桃源街道辖区集中了重大市政项目，南方科技大学建设、南坪快速二期建设、深圳大学医学院建设等，带来了大量的与拆迁、安置等有关的社会问题。

桃源街道属于冲突易发区域。

4、市里的大量安居房位于桃源街道辖区，由于工程质量问题和居民就业问题，矛盾和冲突时有发生。

5、辖区内企业多，其科技水平多处于低端，导致外来人口多，给出租屋管理带来压力。

市管企业多，出现矛盾和纠纷后街道解决的权力和手段有限，加之金融风暴影响带来的企业倒闭、工人下岗等一系列问题，使得街道的工业区成为社会不稳定因素的主要滋生地。

6、人口素质结构差异大。

一方面，大量的外来务工人员普遍文化素质偏低，另一方面，由于大学城在该辖区，高端人才也比较集中，给社会管理方式多样化提出了挑战。

由于以上特殊性，桃源街道的社会管理工作压力巨大，原有的管理体制、管理力量、管理手段等，都无法应对这些复杂局面。

不进行社会管理体制和机制创新，综治维稳任务无法顺利完成，其它社会管理职能的成功履行也就没有出路。

（三）街道社会管理在组织规模、管理力量和体制机制方面面临的严峻挑战面对以上基层社会管理的新局面、新问题，街道办事处社会管理工作表现出很大的不适应性，面临严峻的挑战。

首先，街道社会管理的组织规模不适应。

现有的街道办事处组织规模基本上是按照所辖区常住人口规模设计的，而且执行了十几年。

而街道现在面临的人口倍增、经济总量翻番、社会事务繁重、社会矛盾频发等问题，按既有的组织规模和传统的管理方式根本无法完成社会管理和综治维稳工作。

其次，街道社会管理力量不适应。

一方面，街道社会管理力量严重不足，一个街道的管理力量所管理的对象相当于内地城市的一个行政区；另一方面，管理力量又存在分散和浪费现象。

党、政、群、司法、民兵、社会力量等处于分散状态，有的疲于奔命，有的长期闲置。

其三，街道社会管理体制和机制不适应。

桃源街道办的社会管理体制和深圳市其它街道办一样，横向分科室、纵向有街道办和社区工作站两级，加上区政府的职能部门的条条管理，整体的管理体制呈现条块分割的碎片化状态。

长期习惯的条条统治依然是支配城市行政机器运转的思维方式，条条指挥块块，而块块监督不了条条，双重管理发挥不了实际作用。

原本的工作原则是“以块为主、条块结合、条包块管”，但在实际工作中，往往出现“条管块包”的问题，街道承担了大量工作。

街道管理中权责不对称矛盾十分突出。

同时，社会管理缺乏完整管理机制，在预防危机和矛盾处理上存在制度缺陷，各社会主体间的相互关系矛盾以及各主体的能力差异问题突出。

社会管理和公共服务方式与手段单一、滞后。

政府的社会管理的手段仍主要以行政手段为主，面对变化加快的社会环境，传统的社会管理大多呈现无序性、简单化的趋势，缺乏有效性、规范性、系统性和统一性。

另外，信息传递相对落后也阻碍了基层社会管理效能的提升。

以上传统的科层体制所隐含的矛盾，无法应对现实社会管理工作的复杂局面。

创新社会管理体制和机制势在必行。

（四）政策方向和宏观环境给基层社会管理机制创新提供的有利条件当然，从另一方面看，虽然城市基层社会管理工作面临许多困难，但是，桃源街道的精细化社会管理机制创新也在宏观上具备一些重要的有利条件，因为整个国家的社会管理正在探索大规模的体制创新，我国在这方面正在进入到一个体制机制创新的黄金时期。

首先，创新有了政治保障。

党的十六届六中全会提出构建“社会主义和谐社会”，要求按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求，完善社会管理。

十七大又提出要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制；调处社会矛盾，维护群众权益；加强流动人口服务和管理；强化安全生产管理和监督；完善突发事件应急管理机制；健全社会治安防控体系；加强社会治安综合治理。

这一系列方针表明，党和国家已经将社会管理工作提到了十分重要的战略地位，为基层社会管理创新工作提供了坚实的政治保证。

其次，创新有了政策保障。

党的十七届二中全会提出了关于“深化行政管理体制改革”的指导意见，要求着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力。

探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。

《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》也提出要以行政管理体制改革为突破口，深化社会管理体制改革，进一步优化政府组织体系和运行机制。

《深圳市综合配套改革总体方案》也提出要：实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、廉洁高效转变，努力建设人民满意的服务型政府。

这些政策性指导意见，为街道创新社会管理体制和运行机制，提供了有力的政策支持。

第三，《中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强社会治安基层基础建设的若干意见》中要求：构建大调解工作格局，提高社会治安防范信息化和技术化工作，深入开展基层平安创建工作，加强社会治安综合治理基层组织建设。

南山区委区政府对基层管理改革、社会稳定、社区建设等工作十分重视，叶民辉书记多次强调：做好综治信访维稳等社会管理工作，要以和谐建设为宗旨，以信息化建设为平台，以街道行政管理体制改革委突破口，以网格化为基础，以农城化建设为重心，抓住机遇，全面开展工作。

这对基层具体做好社会管理工作起到了促进作用。

最后，近几年来，全国各地纷纷进行城市基层社会管理改革，深圳也不断涌现创新出“大综管”“大管理”等基层管理经验，这些为基层社会管理创新提供了可借鉴经验的同时，也增强了改革的紧迫性。

二、桃源街道精细化社会管理机制创新主要内容上述分析表明，桃源街道社会管理面临的是一种相当复杂多变的局面，城市社区、特区城市社区、农村城市化社区、拆迁工程集中社区、产业调整任务重社区、大学城社区、原住民和低收入安居户集中社区……,所有这些复杂因素汇聚在桃源,使社会管理任务十分艰巨。

因此，机制创新的主要任务是如何突破人力不足、信息不准、行动不及时以及管理手段有限的困局，打开一片工作新天地。

经过几年时间的艰苦探索，并认真借鉴兄弟街道的有关经验，桃源街道确立了建立在数字化和整体性基础上的精细化管理目标，并业已初步形成了这种社会管理机制的新模式。

（一）整体性治理模式：资源整合与部门协作精细化社会管理模式第一个重要内容，是针对传统管理体制下的部门分割、各自为阵、资源零散、管理低效等问题，引入整体性治理理念，进行管理资源整合。

一是机构整合。

通过对街道办事处具有维稳综治工作职能的综治办、维稳办（综治维稳中心）、司法所、信访办（矛盾纠纷调解中心）、租赁所、总工会、安监科、计生科等科室、部门进行整合，增建了总值班室（应急指挥中心），形成了一个具有配置较完整、力量较集中、运作较流畅的工作组织架构。

二是人员整合。

街道办将体制内外的人力资源进行充分整合，形成整体性的社会管理力量。

体制内，把社区工作站、街道办各科室、执法队、派出所、武装部、武警、工青妇、两新组织等力量都纳入到社会管理的统一安排；体制外，将居委会、民兵、社工、法律工作者、辖区内非街道所属党员、公职人员、企业应急队等社会力量纳入社会管理工作队伍。

初步形成了党政主导、社会参与的社会管理工作人力资源队伍。

三是信息整合。

由于受传统的条条管理体制的影响，各个政府部门在街道都有自己的信息收集、分析、传输、处理等系统，容易造成信息不能共享、信息覆盖不全等问题。

近几年来，桃源街道将各个分离的信息系统进行整合，形成了以“一格三员”为基础，以“总值班室”为同一平台的信息管理系统。