日本的行政指导制度及其借鉴
日本政治制度概况
三、政治概况与制度（一）政治行政日本国宪法规定了“三权分立”原则，通过让国会（立法权）、内阁（行政权）、法院（司法权）这三个独立的机关相互牵制，保持平衡，以保障国民的权利和自由。
国民也以各种方式与三个权力机关发生联系。
日本是实行民主政治的国家。
它是主权属于国民、按照国民意志开展政治活动的民主政治国家。
作为主权者的国民通过选举选出议员，由议员组成议会，议会制定法律，将国民的意志反映到法律中。
→日本的政治制度：议会内阁制图示：1.国会——国家最高的权力机关，也是国家唯一的立法机关。
在所有的国家机关中，只有国会是由主权者——国民直接选举出的议员构成，最好的反映国民意志。
（1）国会的构成：①两院制：日本国会采用两院制，包括众议院和参议院。
其目的是：a广泛反映国民的意见 b进行慎重审议，防止单议院失控 c使参议院具有补充作用，以填补众议院解散期间的政治真空。
日本的众议院和参议院设在国会议事堂内,两院各有自己的会场和办公室。
国会议事堂以中间的塔楼为界,正面右侧为参议院，左侧为众议院。
☆众议院和参议院的不同：②四种国会：日本的国会有四种，包括常规国会、临时国会、特别国会、参议院的紧急集会。
常规国会：每年1次，在1月中旬召集。
会期150天（最多延长一次），审议下一年度的预算等。
临时国会：由内阁决定，或任意一个议院议员总人数1/4以上者要求召集。
或者，在众议院的任期届满后或参议院常规选举后30天以内召集。
参议院 众议院特别国会：在众议院解散总选举后30天以内召集。
审议内阁总理大臣的提名等。
参议院的紧急集会：在众议院解散期间，有紧急需要时召集。
但是，在下次国会上如果无法在10天内取得众议院的同意，则表决无效。
☆国会的组织构成：（2）国会的权限①立法权：国会议员拥有法案提案权。
法案原则上首先经由委员会进行审议，委员会表决通过后在正式会议上进行审议表决。
☆立法过程：△法案的提出：法案分为国会议员起草提出的议员提议法案和政府提出的内阁提出法案议员提议法案提交给该议院的议长，内阁提出法案提交给众议院或参议院的议长。
日本行政改革及其启示_杜创国
2008年 第2期兰 州 学 刊N o.2 2008 总第173期L a nz h o u x u e k a n G e n e r a l.N o.173·政治学研究·日本行政改革及其启示杜创国(华中师范大学 政治学研究院;山西大学 政治与公共管理学院,山西 太原 030006)[摘要] 日本20世纪90年代的行政改革被称为继明治维新和战后改革之后的又一次重大变革。
其内容涉及到行政运营、人员削减、组织改革和再编成、强化内阁的综合职能、地方分权等方面。
文章描述了战后日本行政体制的特征,分析了20世纪90年代日本行政改革的背景和内容,探讨了日本行政改革的渐进式道路及其对中国的借鉴意义。
[关键词] 日本;行政体制;改革[中图分类号]D52 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1005-3492(2008)02-0038-04作者简介:杜创国,男,山西永济人,山西大学政治与公共管理学院副教授,华中师范大学政治学研究院博士后。
第二次世界大战以后,日本进行了持续的、不间断的行政改革,在各方面都积累了丰富的经验。
特别是20世纪90年代开始的行政改革,其规模之广、力度之大,为以往的行政改革所罕见。
日本的行政改革包含有各种各样的内容,既有行政运营、人员削减、组织改革和再编成、内阁编制的改革,又包括规制缓和、国铁的民营化等改革。
文章首先阐述了战后日本行政体制的特征,然后讨论了日本行政改革的原因、内容,最后讨论了日本行政改革对我国的启示。
一制度层面的大变革,为日本的近代化注入了活力。
经过第二次世界大战后的重建,形成了比较完善的制度和体制,拥有一支优良的公务员队伍和高效率的政府,成功地推动了经济的高速增长。
20世纪90年代,日本泡沫经济破灭,经济长期衰退不振,进行了被称为第三次起航的改革,其中包括政治和行政改革。
1996年,日本政府决定设立以首相为会长的行政改革会议,研究21世纪初日本中央省厅改革问题。
日本行政执行制度研究
日本行政执行制度研究一、引言为了实现多元化的行政目的，现代民主法治国家均在强调依法行政原则的前提下，确立了行之有效的行政执行制度。
根据各个行政领域的不同特点以及多元的行政目的，有时直接以法律的形式，有时通过法律授权行政机关依法律作出行政行为的方式，对私人课以行政法上的义务，并赋予一定的法律效果。
若负有行政法上义务的私人能够自觉自愿地履行相关义务，则行政目的可较为顺利且圆满地得以实现。
若负有行政法上义务的私人不履行或违反行政法上义务时，各国的行政执行法律制度均容许一定的机关采取强制执行手段，以确保法律规范的权威，贯彻国家公权力，全面实现行政目的。
这就是行政强制执行制度。
虽然各国均要求执行主体实施强制执行时必须遵循一定的程序，但是，在有关行政强制执行主体的规定方面却并不完全一致。
在中国行政强制立法的过程中，“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外”的观点，似乎成为学界和实务界的共识。
（注：参见全国人大常委会法制工作委员会、德国技术合作公司编《行政强制的理论与实践》，法律出版社，20XX年版，第3页；《中华人民共和国行政强制法（征求意见稿）》及其说明。
）有人认为这样更有利于限制行政机关滥用行政强制权，保障私人的权益。
然而，从立法政策学的角度来看，这种观点显然忽略了权力配置和权力运用是两个不同层次的问题，忽略了行政强制权本身所具有的“行政性”，客观上将法院定位为“行政机关的执行机关”。
在中国有关部门致力于行政强制立法工作的现阶段，我认为，有必要对行政强制立法中的权力配置问题进行深层次的研究，尤其是有关行政强制的理论架构和制度创设，更加需要广泛的视野。
在这方面，研究与借鉴国外的同类立法活动和同类理论成果，无疑是颇有益处的。
（注：参见胡建淼著：《论德国的行政强制执行制度及理论》，刊发于《中国公法信息》。
）本文将对日本行政执行的制度和理论予以较为全面而详细的考察，在此基础上，探讨其对中国行政强制立法的启示，重点对司法权和行政权在该领域的配置问题展开必要的探讨，以期为目前中国有关立法提供有益的借鉴和参考，推动中国该领域的理论研究向纵深发展。
日本行政评价制度的研究
日本行政评价制度的研究论文摘要日本为贯彻行政责任,实现行政效率化和质量化而在行政机关实行政策评价法律制度。
政策评价是行政主体内部进行自我监督的有效手段,是行政决策从制定到实施、评价、修订的整个环节中的关键一环,作为管理型政府向绩效型政府转变的重要标志。
在我国,随着服务行政理念的增强、行政服务质量的提高,突破传统绩效评估视野,吸收日本行政机关政策评价法的相关实践经验,以行政主体的自我规制为基础,在行政系统内部开拓有效的行政评价的途径与方法具有重要的现实意义。
论文键词日本政策评价具体制度经验借鉴一、日本行政评价制度产生的社会背景进入20世纪90年代以来,曾经一度给日本经济带来繁荣的“政—官—财共生体制”暴露出种种弊端,破产、失业、通货紧缩困扰着整个社会。
这些连续事件不断冲击着日本民众对现行行政体制的信心。
在他们看来,日本在战后形成和确立的“赶超型”经济体制已经无法适应新时期发展的需要。
因此,日本开展了从官僚主导到政治主导为目的的行政机构改革。
在这次改革中,日本将中央省厅按照行政目的进行重组,确保行政的必要性、战略性和综合性。
为了顺利推行行政体制改革,日本政府采取了“议会”形式、设立了“行政改革推进本部”以及行政改革特命大臣、制定了一系列法律,使所有改革措施有法可依,强力推行。
同时,在改革的过程中,公开行政信息并向国民解释清楚,强化了政策评价职能,以实现透明行政。
设立独立的行政法人制度,以此简化行政手续、提高行政效率。
日本建立了各种性质的审议会,各类审议会均吸收专家、学者参与,主要任务是为政府制定政策进行调查和论证,全方位、多角度地提供咨询并参与决策的制定。
在上述综合推进措施的配合下,日本政府比较顺利地完成了行政体制改革,提高了政府运作的效率和质量,对日本会产生了深远的影响。
二、日本行政评价的法律依据——《关于行政机关实施政策评价的法律》日本《关于行政机关实施政策评价的法律》(简称《行政政策评价法》),于20XX年6月29日作为平成13年第86号法律公布,自20XX年4月1日起施行。
关于日本行政制度的研究
关于日本行政制度的研究本文将研究日本国的行政制度，全文分为六大部分，分别是：日本行政制度类型、日本国家中央行政制度、日本地方行政制度、日本中央与地方的关系、日本政府行政过程、日本行政制度改革。
一、日本行政制度类型：日本的统治机构分设立法、行政、司法部门，采用三权分立制。
立法机关：国会——国家最高权力机关，也是唯一的立法部门，由众议院和参议院组成。
两院分别由选举产生的议员所组成。
行政机关：内阁——由内阁总理大臣及其他国务大臣组成。
内阁行使的有关行政权对国会负有共同责任。
司法机关：法院——由最高法院及下级法院（高等法院、地方法院、家庭法院、简易法院）组成。
所有的法官都独立行使职权，只受宪法和法律的约束。
日本的政治结构中还有作为“国家象征”的天皇，由以上可知日本的整个政治制度可称为“议会君主立宪制”。
日本的君主立宪政治制度显然跟英国的君主立宪制度有所差别：英国宪法中规定英王为国家元首和武装部队最高统帅。
而日本天皇就只是国家民族的象征。
日本天皇制度在历史上经历了古代、近代、当代三大阶段。
古代天皇制始于公元7世纪，近代天皇制始于19世纪60年代后期，当代天皇制度始于20世纪40年代中期。
当代天皇制由专制主义变为象征制，天皇无任何实权，只是形式上的国家元首。
但是仍然具有凌驾于国家机关之上的最高权威性，是日本国家和国民意志的象征。
君主立宪分为二元制君主立宪制和议会制君主立宪制，议会制君主立宪制君主交出所有的权利，而二元制君主立宪制从政府结构来讲君主交出了立法权，但保留部分行政权，君主在制订的宪法和法律的范围内治理国家。
日本在明治维新后一段时间内实行过二元制的君主立宪制。
在现代，日本实行的是议会制君主立宪制，在这种制度下，日本国会掌握立法权，内阁由国会产生并对国会负责，天皇的实际权力被减至零，其职责大多是礼仪性的。
日本天皇是世界上唯一一个宪法没有赋予任何权力的君主。
日本的国家结构形式是单一制，日本国是多党领导下的单一制国家。
日本教育行政体制改革的经验与启示
日本教育行政体制改革的经验与启示从日本明治维新开始，为了不断适应政治、经济和时代发展的需求，日本教育经历了三次重大改革。
日本的首次教育改革以欧洲为学习对象，提出了“富国强兵、殖产兴业、文明开化”三大政策。
1880年，日本政府第一次公开颁布的法规《学校令》，形成以小学、中学、大学和示范学校为元素的基本教育体系，制定和规范各级学校的学校内容和管理制度。
1907年，规定各级学校的学制年限，将义务教育由原来的4年延长为6年。
1918年，新的《学校令》颁布，公立大学、私立大学和专门大学与国立大学一起得到国家的承认，高等教育和高等教育制度的内涵也得到了扩充；二战后，日本仿照美国展开了第二次教育体制的改革。
根据宪法确立了教育决策方面的国会立法制，学校实行单轨制，仿照美国确立了“六、三、三、四”学制，教育行政管理形式实现地方分权制；1987年，日本开始实施第三次教育体制改革，确立以培养善于分析问题，解决问题，具有自制性，创造性才能的人才为目标，从终身教育的立场出发，考虑教育体系的改革，在综合考虑家庭教育、学校教育与社会教育间的关联性基础上，进行学校教育改革，强调培养学生个性和独创性，培养复合型人才，培养学生的综合处理能力，培养学生的国际意识和在国际交往中的能力。
经过三次的日本教育体制改革以及近代以来的不断修正，日本最终确定了现行的教育行政体制。
日本现行的教育行政体制是中央与地方合作制，建立中央和地方两级管理系统，在中央和地方的关系上，实行中央指导下的地方分权制。
日本现行的中央教育行政机构是文部省，其最高领导是文部大臣。
法律规定文部省的职能权限，主要是为发展教育、学术和文化事业，进行调查研究并制定规划；就各级学校和教育机构的设施设备、人员配置、组织与教育内容规定标准；对地方教育委员会、地方行政机关，大学和其他教育、文化与科学机构提供指导和建议；管理由文部省设立的大学和其他教育、科学与文化机构，任命县和重要市的教育长或负责人，审定中小学教科书；对地方教育和其他教育、文化与科研机构提供经费补助。
日本的政治制度介
假设日本与邻近国家发生海上冲突， 必须以潜艇为主战兵力的时候，现役 潜艇扣除在修和部分备役的潜艇，将 至少有20艘左右的潜艇可以立即完成 战备，随时执行作战任务。
日本潜艇数量目 前虽暂居东亚第 三位，但日本现 役潜艇更新换代 率最高、自制率 最高、科技自动 化程度最高、水 下静音程度最高、 完好率最高，同 时日本也在东亚 国家中最早拥有 潜艇制造技术及 能力。
日本
吴琪
日本的政治制度介绍
日本政治制度概况
日本实行以立法、司法、行政三权分立为基础的 议会内阁制。天皇为国家象征，无权参与国政。 国会是最高权力和唯一立法机关，分众、参两院。 内阁为最高行政机关，对国会负责，首相（亦称 内阁总理大臣）由国会选举产生，天皇任命。
【宪法】 现 行《日本国宪法》于１９４７年５月３日实施。 宪法规定，国家实行以立法、司法和行政三权分 立为基础的议会内阁制；天皇为日本国和日本国 民总体的象征，无权参与国政；“永远放弃把利 用国家权力发动战争、武力威胁或行使武力作为 解决国际争端的手段，为达此目的，日本不保持 陆、海、空军及其他战争力量，不承认国家的交 战权”（第９条）。 ２００５年１１月２２日，日本执政的自民党正 式公布了该党提出的宪法修改草案，其核心内容 是抛弃了现行宪法中日本不得拥有陆海空三军等 武装力量的重要规定，要求将日本自卫队升格为 自卫军，并规定自卫军可以为“确保国际和平而 展开国际合作活动”。
空军自卫队方面，日本前两年已经将驻冲绳的F-4J战斗机 换成先进的F-15J，并且还将向冲绳部署更多的F-15J、F-2 等先进战斗机，以及海上巡逻机P-3C。 另外，日本还在西南诸岛部署了远程对空警戒雷达、电 子侦察站等，这种在“第一岛链”附近的应对，已经可以 算作在构筑“对华包围网 ”。 再就是日本也是到处寻找盟友，比如说印度，不甘于 “非正常国家”身份的日本，与印度举行联合军演，可以 在不突破“和平宪法”的前提下，谋求海外更大军事行动 的便利。日本近些年采取各种动作，试图突破海外派兵的 限制，其中，在日美安保同盟的框架下，支援美军的海外 行动，已经成为日本向海外派遣自卫队的主要方式，但日 本的行动仍要受到很多限制。与印度举行海上联合军演， 有利于日本拓展双边安全合作领域，为今后更大范围的海 外派兵创造条件。
英法日地方行政体制改革及对我国借鉴意义
英法日地方行政体制改革及对我国借鉴意义摘要20世纪以来，为了最大限度的发展经济，为了满足民众对行政体制的要求，各个国家进行了一系列的行政体制改革。
英国、法国、日本与我国都为单一制国家，他们成功的改革经验，对我国行政体制改革是一种反思，也是一种启示。
本文则是通过对英法日地方行政体制改革的详细解读，汲取各国优势之处，指导我国行政改革的发展方向。
关键词地方行政体制行政管理模式政府机构基金项目：2010年四川省社科重点项目，地方行政体制改革涉及的组织法问题研究，批准号：sc10a011。
一、英国行政管理模式改革的基本状况英国作为议会主权的国家，有着“地方自治之家”的美称，但直到20世纪70年代，中央与地方关系逐渐紧张，政府财力和服务能力明显不足，政府部门效率和质量无法满足公众的需求，因此英国历届政府进行了一场声势浩大的“新公共管理运动”。
1979年，撒切尔夫人领导的保守党重返政坛，为实践当时竞选宣言的诺言，开始了对传统行政体制的改革。
“她在1979年的《保守党宣言》中写道:凡在过去的5年里生活在这个国家中的人，都一定很清楚，我们这个社会越来越向国家倾斜，而使个人失去了自由。
这次大选大概是扭转这个局面的最后机会。
”在这一时期，“新公共管理运动”主要围绕四件大事：雷纳效率评审、部长管理信息系统、财务管理新方案、下一步行动方案。
1991年，梅杰政府上台，继续为政府机制改革作出努力，继而发表《公民宪章》白皮书，要求所有政府机构都必须依照《公民宪章》中的七项原则，制订自己的行业服务宪章。
1997年，工党上台，布莱尔执政，延续了保守党的行政体制改革，并且从中汲取经验教训。
例如：1998的《更高质量的服务》、1999年的《政府现代化白皮书》与《地方政府法》，2002年的地方政府全面绩效考核基本框架，皆是意图促使地方政府在提供公共服务中担任主要责任。
（一）精简政府机构，提高政府效率撒切尔政府推行的雷纳效率评审与部长管理信息系统的主要目的是，在保持既定质量的同时，大幅度降低开支，提高政府办事效率。
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日本的行政指导制度及其借鉴罗薇作为当代行政法意义上的行政指导(英文为：NonCoercive form of Administrative Action)，或称为非正式行政行为，简便式行政活动(英文为：Informal Administrative Action)是指行政主体在其职责、任务或其所管辖的范围内，为适应复杂多变的经济和社会管理的需要，基于国家的法律精神、原则或政策，适时灵活地采取非国家强制性手段，取得行政相对方的同意或协助下，以有效地实现一定的行政目的，不直接产生法律效果的行为。
行政指导这一概念，首先出现于“二战”后的日本，日本推行和建立的行政指导制度是创造日本经济奇迹的重要因素之一。
日本虽然同欧美等国实行的是市场经济，但却是富有特色的政府主导型市场经济模式。
行政指导这种灵活的管理方式被广泛地运用于社会经济和社会管理中，收到明显的成效。
一、日本行政指导的概况（一）日本行政指导的特点1993年，日本国会通过的《行政程序法》对行政指导的意义、原则、方式等内容作出了明确的规定，从而使日本的行政指导更加科学化、规范化和制度化。
在日本，行政指导已正式成为一种社会影响巨大的行政现象，几乎覆盖整个行政管理领域。
其表现形式众多，不仅有诱导型计划、产业政策不协调恳谈会，还有各种审议会，发布技工贸方面官方的信息，以及具体的指示、告诫、劝告和建议等等。
日本《行政程序法》第2条规定：“行政指导，是行政机关在其职权或其所管辖事务的范围内，为实现一定的行政目的，要求特定人为一定作为或不作为的指导、劝告、建议以及其他不属于处分的作为。
”第32条明确规定：“行政指导时，行政指导实施者必须注意不得超越行政机关的任务或者所管辖事务范围和行政指导内容只有在相对方的协助下才得以实现。
”在日本，行政指导具有以下特点：1、行政指导是行政主体的社会管理行为。
行政主体实施行政指导是根据其职责和承担的具体任务的要求进行的，只要属于其管辖范围内的事项，行政主体均可对之实施行政指导。
2、实施行政指导的宗旨是适应现代市场经济下日益复杂多变的社会、经济生活对行政管理的需要。
3、行政指导适用的范围极其广泛，在日本各种行政指导不仅适用于产业政策等经济管理领域，其运用范围几乎覆盖整个行政管理领域。
其方法多种多样，有指导、引导、辅导；劝告、劝导、规劝；告诫、劝诫、提醒；建议、意见、主张；商讨、协商、沟通；赞成(或反对)、表彰、提倡；示范、推广、宣传；鼓励、勉励、奖励；调解、协调、斡旋；指导性计划、规则；导向性政策；发布官方信息等等。
4、行政指导属于“积极行政”的范畴，行政指导是符合现代法治原则的一种具有行政活动性质的行为。
5、行政指导是一种柔性的不具有法律强制力的行为，行政指导不直接产生法律后果。
行政指导行为不具有强制力，行政相对方可自主决定接受或配合与否，因而不直接产生行政法律后果。
（二）日本的行政指导的性质日本的行政指导的性质与其特点是密切相关的。
1、行政目的性。
日本的行政指导是行政机关为某种行政目的而为的行为，目的性是其性质之一。
行政指导的目的属性是日本行政指导制度据以存在的基础。
日本学者室井力认为，行政指导是行政机关为实现一定的行政目的而为的行为；而根岸哲则认为行政指导是行政机关为实现其意图的行为。
就行政管理而言，一种制度之所以会存在并为政府所利用，只是由于这种制度能有助于实现政府特定目的而非其他。
2、法律限制性。
日本并不强调行政指导的法律依据，但法律限制性是日本行政指导的另一性质。
日本学者和田英夫认为，行政指导是这样一种行政作用，即不管有无立法依据，行政机关对特定的个人，公法、私法上的法人和团体，要求对手一方的同意协作以实现行政机关的意图，诸如警告、劝告、提供知识、信息等。
其观点不强调行政指导的法律依据。
日本盐野宏教授说“就我个人的见解而言，行政指导含有某种程度背离法治主义的疑虑，这一点我个人也认可，但并不因此使我认为应一律禁止所有的行政指导，我个人是认为应尽可能在法律限制的架构里面，行政机关来行使行政指导的作用，这种讲法似乎是一种二律背反、矛盾的讲法，会这么讲是因为在性质上行政指导本来就是一个不应受法律太多拘束的一种类似裁量自由的概念，这里说应尽可能在法律的限制架构底下进行，我想确乎是有矛盾的地方。
”（注：参见《盐野宏：日本行政法最新发展研讨会》）盐野宏教授在其所著《行政指导》一书中进一步认为，即使将某个行为当作“行政指导”的前提基础进行理论论述时，也必然要承认“权限规范”的先行存在。
日本《行政程序法》也明确行政指导须在行政机关职权所管辖的范围内，就是说行政指导作为行政手段应有组织法上的依据。
3、非强制性。
非强制性是日本行政指导的重要性质。
日本学者原田尚彦认为：行政指导，是指行政机关为达到行政目的，采用被称为建议、指导的非权力手段鼓励国民、诱导国民作出行政厅所希望的行为的行政作用之总称。
南博方：行政指导是现代行政所采用的多种行为形式中，被称为建议、指导、指示、希望、劝告、鼓励、恳请、协力、警告等等一系列行为......行政机关为实现一定的行政目的，而谋求相对人同意的行政作用。
根岸哲：行政指导是行政机关为谋求相对人的合作并对其做工作，以此实现行政机关意图的行为。
三位日本学者的观点分别用“诱导”、“谋求”、“劝告”等来表示，行政主体为实现特定行政目的而运用行政指导，并“希望”得到相对方的协助，可见其非强制性的特点。
虽然行政指导只是个单方面的行为，仍会留下一个给行政决定相对人交涉的余地或者这种行政决定的作成通常是基于交涉的结果。
行政指导是现代行政机关不完全利用强制手段，期待个人、组织的真诚合作以共同完成公共利益目标的新型权力，其权力色彩有所淡化。
因此，进行行政指导时，不得超过其所掌管事务的范围，以相对人的自愿协助为前提，不得对相对人不服从为理由而采取对其不利的措施。
这是期待行政指导的明确性、透明性的一般原则。
不得逼迫相对人不得不服从行政指导。
进行行政指导时，根据请求，要交付书面文件等，以明确行政指导的宗旨、内容和责任人等。
此外，根据具体情况，规定关于行政指导的准则，并予以公布。
日本学者普遍认为，行政指导不产生法律效力，不具备法律拘束力，对相对人也没有强制力。
因此，由于行政指导不属于行政厅的处分行为而不够成撤消诉讼的对象。
但是，行政主体若以相对方不服从行政指导为由，作出某种制裁或其他的不利处分时，相对方可以该处分为争议对象，争讼行政指导的违法性。
（三）日本行政指导的作用1、对法律手段的补充和替代作用。
由于经济与社会生活加速发展等原因，难免出现立法跟不上，存在“法律空白”的现象，因此，及时灵活地采取行政指导措施予以调整，以补充单纯法律手段之不足，就成为客观的要求。
而且，在某些虽有具体法律规定，但采用法律强制手段尚不必要或效果较差的情况下，可先行采取行政指导措施来替代法律强制手段进行调整，以期更为及时有效地实现行政目标。
2、辅导和促进作用。
由于行政机关掌握知识、信息、政策等方面的优越性，行政指导更具有一种导向和促进作用，能够合理引导、影响行政相对方的行为选择。
3、协调和疏通作用。
行政指导的非强制性和自主抉择性，使其在缓解和平衡各种利益主体间的矛盾与冲突中具有特别有效的作用。
尤其是对于社会经济组织之间的冲突，更需要通过行政指导进行协调和斡旋。
4、预防和抑制作用。
在强烈的利益驱动之下，社会组织(特别是经济组织)和个人之间往往存在一种为增加自身利益而不惜损害社会利益的倾向，对此需要进行适当的抑制。
而在损害社会利益的行为尚处于酝酿和萌芽状态或初现弊端时，最宜采用行政指导这种非强制性积极行政方式进行调整。
行政指导对于可能发生的妨害经济秩序和社会公益的行为，可以起到防患于未然的预防作用；对于刚萌芽的妨害行为，则可起到防微杜渐的抑制作用。
因为日本的行政模式通常采取较温和的手段，非权力的行政指导手段较多，事前通常得到行政相对人的理解或事后同意，因此向法院起诉，由法院解决纷争的情况就比较少。
在日本这种行政诉讼案件，数量上也是相对比较少的。
二、我国行政指导的特点及规范行政指导的必要性（一）明确的法律概念尚未形成。
我国立法上并未正式使用行政指导的概念，而1999年11月24日由最高人民法院颁布通过的关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条第4款却明文规定了“不具有强制力的行政指导行为不属于人民法院行政诉讼法的受案范围”，虽然如此，但在法律上我国尚无行政指导概念的内涵及外延的界定。
实践中，行政指导在我国行政管理领域却广泛使用。
如1994年国务院在《关于搞好纺织工业生产和调整工作的通知》中要求各级政府劝告各国有棉纺企业从大局出发，开拓控制棉纱生产总量，对不听劝告，盲目超产的企业采取控制棉花供应手段，促其减产、停产。
又如1989年3月公布的《国家产业政策纲要》将机电、石化、汽车与建筑四大主导产业确立为今后一段时间内国家重点鼓励和扶持的产业，政府对其实行诱导性倾斜投资。
再如卫生部2003年4月29日公布的《公众预防传染性非典型肺炎指导原则》、国家质检总局5月15日公布的《过氧乙酸消毒液安全使用指南》等等，这些表现为指导、劝告、建议、宣传、示范、提醒等形式的行政指导措施与大量的行政指令措施配合运用，收到了提高公共危机政府管理水平的特殊功效。
（二）抽象行政指导多以政策为主。
从中国目前的实践看，绝大多数抽象行政指导是以中共中央会议精神或决定为依据的，且多以政策形式下达。
如《90年代国家产业政策纲要》的制定依据即是党的十四大精神和十四届三中全会决定。
依政策指导与依法指导将长期并存，这在转型期的中国是一个短期内难以改变的事实。
（三）欠缺行政指导的程序控制。
我国尚无一部统一的行政程序法，无法象日本那样在行政程序法中对行政指导的意义、原则、方式等内容进行明确规制。
从程序规范的角度看：对行政机关的约束很少，留给公民参与的空间较小；信息交流“隔阻”过大，“官民合意”空间缺乏；行政指导异化为行政命令的情形多有发生；缺乏对第三人的程序保护；自由裁量空间过于宽泛，使行政法治空洞化。
法律对行政指导的要件和内容规定很少，即使有，也仅限于概括性规定。
尽管从表面上看，行政指导并不带有强制性和约束力，但由于它是以政府所拥有的巨大权限为依据的，再加之行政指导的透明度缺乏等，因而容易造成不正当的垄断，并导致“官商勾结”的腐败现象。
总而言之，一方面，综观各国行政管理实务，20世纪后期以来，行政指导行为越来越广泛地运用于经济与社会管理过程中，起着补充和替代、辅导和促进、协调和疏通、预防和抑制等多方面积极作用，显现出特殊的功效性和适应性。
即使美国政府原本对日本的行政指导一直持强烈的公开批评态度，但自80年代初以来，转而予以承认和利用。
行政指导在我国也是广泛地运用于行政管理的各个领域，有其积极的作用。