日本公务员制度综述

日本公务员制度综述

任何政治经济体制的国家都必须建立服务于自身的行政制度和行政管理体制，而公务员制度则是其必不可缺的重要内容。公务员制度是资本主义经济和政治发展的产物，是人事行政制度走向现代化的标志。“公务员”一词，最初译自英文的Civil Servant（或Civi1Serviee）一词，中文也有译作“文官”。它形成于19世纪中叶的英国。1870年6月4日，英国政府颁布了第二号枢密院令，对文官的考试、录用和等级结构作了更明确的规定。至此，英国用法令的形式确立了“公开竞争，择优录用”的文官制度，宣告了西方现代公务员制度的诞生。

一、日本公务员制度的形成与发展

（一）1885一1945年官僚型的文官制度。1

这种官僚制度的形成，起始于1867年征夷大将军德川庆喜归还政权于明治天皇，此举造成明治维新的契机。正是明治维新的实行，使日本舍弃固步自封的封建制度，而加以吸收现代文明。文官制度的真正确立是在1887年公布《文官考试试补及见习规则》确立考试用人的原则之后。1893 年明治政府制定了《文官任用令》和《文官考试规则》，而确立了功绩主义原则。1899年明治政府进一步修改1893年的《文官任用令》，并制定新的《文官资格保障令》和《文官惩戒令》，此即所谓《文官三令》，标志着战前官僚制度的确立，这种体系一直沿袭到二战结束，并无重大变化。

（二）1945一1980现代公务员制度的建立巩固时期。2

1945年8月，日本在二战中失败，日本政府开始进行政治体制改革，废除天皇专权制，对旧官吏制度进行改革。1947年5月3日开始实施新宪法，建立议会和内阁，实行立法、司法、行政三权分立制度。为适应政治体制改革的需要，日本政府对人事制度也进行了相应的改革。1947年10 月，日本政府参照美国的人事制度，制定并公布了《国家公务员法》，开始实行国家公务员制度。1950年又制定了《关于国家公务员职阶制的法律》，同年12 月又制定了《地方公务员法》。这些法律经过多次修改和补充，一直实行至今，是二战以后日本公务员制度的主要法规。1946 年11月颁布的《日本国宪法》和1947年10月颁布的《国家公务员法》标志着日本官吏制度正式转变为现代公务员制度。从战前的“天皇的官吏”转变为“国民的公仆”。

（三）现代公务员制度的改革时期3

进入80 年代以后，随着泡沫经济的崩溃，日本经济陷入持续低迷的状态，以往隐藏在台面下的公务员制度的负面影响、消极作用日显突出，其弊端不断受到社会的攻击。如，行政管理方式的陈旧落后，规制过度，“公务员下凡”（指从政府机关退休后在大企业再就业的现象），公务员道德伦理的腐败，年功序列和行政机关的低效运转等。很多专家认为，由于现行的日本公务员制度无法适应新时期发展的需要，已经成为阻碍日本经济进一步发展的桎梏。为此，1996年上台的桥本内阁提出要推动全面的行政改革，目的

1娜琳：中日公务员制度的比较探析. 大连大学学报，2007（1）

2同上

3车美玉：日本公务员制度改革的最新动向. 鲁行经院学报，2003（5）

是削减臃肿、僵化的行政组织，建立精简、高效、透明的政府。

二、日本公务员制度的原则（特征）

1、为全体国民服务的思想原则

作为战后日本公务员制度民主化的重要体现，就是以“全体国民服务”的思想取代了战前“为天皇效忠”的思想。《日本宪法》第15条规定：“一切公务员都是为全体服务，而不是为一部分服务”；《国家公务员法》第96条规定：“一切公务员必须作为全体国民的服务员，为公共的利益而服务，并在执行任务时，应专心致志尽全力致力于工作”，这就以法确定了公务员必须为全体国民服务的原则。在这一原则的指导下，日本公务员，无论从事于任何工作，都必须以国民全体利益而奋斗。对此并作就职宣誓。

2、公务员“政治中立”的原则

“政治中立的原则”是公务员在政治上应做到“保持中立”、“不偏不倚”，不参加党派之争以及相关的政治活动。这是西方英国等国家对公务员所倡导的原则。它为国家政局的稳定，将会起到保证作用。战后日本公务员制度也贯彻实施了这一原则。《国家公务员法》第102条对“政治行为的限制”，规定了公务员在执行公务中必须保持中立。职员不得为政党或政治目的，以热河方式与募集捐款等活动，除选举外，都不得参与《人事院规则》（1949年）所规定的政治行为；职员不得成为以公开方式选举产生的公职候选人；亦不能成为政党与政党同样性质的政治团体负责人、政治顾问，以及其他具有同样作用的职员。对《人事院规则》第14条、第17条都进一步作了有关<政治目的>、<政治行为>定义的规定。

3、公务员制度的民主性原则

保证公务员制度的民主性原则，即公务员的岗位职责，均须按民主性的原则办事，做到“机会均等”。日本《国家公务员法》第33条规定：“一切职员的规定，都应依照本法和人事院规则的规定，根据本人的考试，工作成绩以及能力的其他实证来进行”；为使考生都有均等的机会、公开竞争，择优录取，并作了对公务员录用必须公开通知、广泛报道，合格名单公开发表等规定，这一公务员录用方式的结果，每年都能使最优秀的人才被录于政府部门，保证了公职人员较高的文化和业务水平。

上述是一般公务员的任职方法，而特别职公务员的任职方法，则是通过“选任制”和“委任制”的两

种方式进行，其中有的依据《公职选举法》选任，由国民直接或间接选举产生。有一定任期；通过国会两院作出决议或同意；有的经主管大臣任命等。一般不经过开始而是依据一定资格或自理为人或选任。这种普遍、平等的选举方式，也充分体现了日本公务员制度的民主性。

三、人事院和职阶制（基本制度）

（一）人事行政管理机关——人事院

1、权限与制度设置

1948年日本政府设置人事院。人事院是协助内阁专管人事行政的机关，负责制定国家公务员根本方针，具体的行政权有：负责职位分类、考试、任免、培训等事项；关于工资、工作条件等制度的劝告、建议和运营；关于公务员身份保障、惩戒制度的实施；审查、承认职员去营利性企业就职；计划、拟定其他公务员制度等。人事院不仅有人事行政权，而且对其所管辖的事项均得制定人事院规则或发布人事院指令，具有管束政府各机关的效力，斯为人事院的半立法权；人事院还有审查或裁决对公务员不正当处分的半司法权。

人事院虽属内阁的辅助机构之一，但又居特殊地位，持有相对独立性。（1）人事院保持自己的独立预算，机关设置不受《国家行政组织法》的约束。（2）人事院有调节公务员和政府间矛盾之权。（3）人事院的组成，标榜置身于“超党派”的“中立”地位。（4）人事官比一般行政官员有较大的身份保障。之所以具有独立性，是为了保障从事人事行政的职员在政治上保持中立性，在工作上保持其专业性。

人事院的组成和人员挑选，有严格要求。人事院由人事官三人组成，其中一人为总裁，由总理大臣任命。人事官必须由“人格高尚、作风民主、办事能力强”者担当。任期四年，可以连任，但不得超过十二年。内阁总理大臣不得任意罢免人事官。人事院总裁也不随内阁的改组而更迭、以保证人事行政管理工作的稳定性。

人事院对实现人事管理制度化、法律化、规范化，加强对公务员的领导和监督，推动国家机关行政工作效率的提高，有着重要的意义。它标榜“超党派”的中立地位，在一定范围和某种程度上，也限制了日本政党直接控制人事大权的可能。但日本政府的主要权力分贝和重要官员的配备，却是由垄断资产阶级通过政党来决定的。因而，人事院在干部管理上所谓“中立”或“公正”，毕竟是有局限性的。

2、改革后的变化

根据新的改革方案，人事院的权限将大大削弱，各省厅人事行政机构的权限将得到加强。传统上日本的人事管理权限集中在两个机构：一是人事院，二是总务省所属的人事局。除了人事院之外，日本政府在总务省设了一个由内阁直接领导的人事局。根据法律规定，人事局负责公务员效率、福利、服务等方面的事务（除去人事院所管辖事务）；各行政机关实行的人事管理方针、计划的综合调整；公务员人事记录；职员职系关系的统计报告、制度的制定和实施；以政令方式设置人事管理官；指挥监督人事授权的机关首长。

这种传统的人事管理体制无法适应复杂多变的行政环境，不仅限制了各省厅人力资源管理的积极性和能动性，还对政府机构的工作效率起到了负面影响。为此，改革方案明确了各省厅在人事管理中的主体地位。各省厅在法律规定的框架内，根据自身的具体情况，在公务员的录用、晋升和培训等方面发挥主体作用，同时在编制数量不变的前提下，也可以对内部组织结构的设置进行灵活的调整。而人事院和内阁所属的人事局，其职能主要局限于人事政策的制定和协调，以及在公正、中立的立场上对各行政部门的人事管