第11章 城市治理与经营

3．城市延伸资产
城市延伸资产，就是指从城市有形资产中衍生出 来的无形资产，主要包括：
（1）城市的气势、城市的风光、城市清新的空气、 城市的文化、城市的独特魅力等；
（2）城市道路、桥梁以及城市建筑物和构筑物的 开发权、使用权、经营权（如公交线路经营权）、 冠名权、广告发布权等相关权益；
（3）其他延伸资产。如财政投资形成的经营性资 产(股权)。
城市治理偏向城市运作过程中的权力、责
任的分散和社会各部分的协调；而城市经
营则是在市场经济体制不断成熟和城市政 府职能不断转变情况下,人们所崇尚和追求 的最佳城市管理模式---经济性管理模式。 这种模式是多元、分散、网络型以及多样 性的。
三、城市经营的主体 1．政府是城市经营的主导 2．企业是城市经营的参与主体 3．全体市民是经营城市的决定力量
（3）城市企业品牌。如：名牌企业、名牌产品。 这实际上是一种企业无形资产带来的城市无形资 产。如北京的联想带来的影响，实际上也是北京 的无形资产。
（4）城市市民素质。包括人才数量与质量，市民 的整体思想、文化等各方面的素质。
（5）城市招商引资方面的政策、法规完善程度及 对投资者的吸引力。
（6）城市的单位构成。如北京的高校、科研单位 集中本身也是一个无形资产。
（2）社团模式（Corporatist）
社团模式是通过利益集团高层的直接参与 大众的间接参与，利用再分配部门的协商 和谈判以确保集团成员利益和人人共享民 主的一种城市治理模式。
该模式的主要目标在于分配环节，即确保 以集团成员的利益塑造城市的服务和政策。 关键手段是包容，使所有主要的行为人及 其利益进入城市的决策过程。
2．城市无形资产 所谓无形资产，是指由特定主体控制的， 不具有独立物质实体形态，而对生产经营 长期发挥作用并能带来经济效益的经济资 源。主要包括： （1）城市的性质。如北京是我国的首都， 大批的中央机关和国家机关集中于此，这 就是一个无形的吸引力。 （2）城市政府形象。包括政府良好的服务、 高效的办公运作以及政府的信誉等。
4．城市其他资产
如：政府及其职能部门收购及罚没资产、 机关事业单位经营管理中闲置的国有资产 等。
五、城市经营的主要内容与方法
城市经营应遵循的原则有：市场供求原则、“谁 投资、谁受益”原则、政府适时调控原则以及依 法经营原则。在这个基础上，才能做好城市经营 的各项具体工作。
1.城市土地的经营 2.城市基础设施的经营 3.城市公用事业产品的经营 4.城市无形资产的经营
最后，构建和完善城市治理的垂直体系和水平体系。 城市垂直治理体系的构建和完善主要工作有： 减少部门划块，提高管理效率；
相近相关部门就近和联合办公，信息共享，协同应 对城市的各种问题；
公开法定办公程序，加强政府法治观念； 完善并规范城管人员的编制；
增加负责区域规划的行为主体，明确其法律地位与 权力；
二是在部分以市场为导向的城市，随着经 济发展产生了许多代表不同利益的群体， 随着自身实力的壮大，他们强烈要求进入 城市政策的决策过程以维护其自身的利益。 这些利益集团对城市治理的参与促使了城 市治理管理模式和社团模式的萌芽。
具体分析我国城市治理发展状况，可以发现我国 城市治理模式尚未完善而且相互之间缺乏有机协 调的结合。这导致我国城市治理存在许多问题：
2市民社会、公共部门与 私营机构的互动过程。地方政府是城市治 理的主角之一 。城市治理注重的是过程， 即城市地方当局协同私人利益集团力求实 现集体目标的过程，并由政治、经济和社 会价值体系共同塑造。
（2）城市治理的特征 经济全球化条件下城市管理的新模式。 是一个复杂的治理体系或治理结构。 是城市政府统治的现代发展形式。
加强上级对下级规划的监控、介入以及审批后实施 的监督； 建立完善的法规配套体系等。
城市水平治理体系的构建和完善主要工作 有：
充分发挥非政府组织，如媒体等的监督作 用；
完善水平治理体系的参与机制；
完善公众参与程序，逐步建立公示制度、 咨询制度、反馈制度和申诉制度；
增加法律法规中“执法者”的义务和“被 管理者”的权利等等。
（4）福利模式（Welfare）
福利模式是政府官员及官僚主义者通过与 高层政府的关系网络来确保国家基金的流 入，以复兴地方经济的一种城市治理模式。 这一模式是国家为了扶持和复兴那些曾经 是繁荣的工业地区，但目前没有能力引入 商业或公共组织以重新组织地方经济基础 的城市而设置的治理模式。
三、我国城市治理模式现状及其完善
其六，城市经营既是城市发展的崭新思维 又是城市发展中的不断实践，其内涵及内 容等都需要不断发展与完善。
二、城市经营与城市管理、城市治理的比较
联系主要是：
（1）城市经营和城市管理存在诸多交叉。在城市 经营过程中必须进行城市管理；同时，在城市管 理过程中也要制订出方便城市经营的政策法规， 使经营、管理两不误，相互促进，共同完善。
一方面由于管理模式的缺乏和旧的福利模式的作 用使得城市政府垂直的治理体系存在诸多问题；
另一方面由于社团模式尚未完善及支持增长模式 自身的问题，导致城市政府水平治理体系存在各 种弊端。
因此，必须对我国的城市治理模式予以完善和重 新整合。
2.我国城市治理模式的完善与整合 首先，管理模式和社团模式的完善与运作。 精简城市管理机构； 依法办公，增加政府官员与企业机构的距离； 完善信息反馈机制，加强地方政府的组织弹性。 建立由各种社团、协会和专家组成的各种层次的 委员会，协调各部门、集团的利益，化解争端； 完善城市管理的公共参与程序。
简单地说：
治理就是通过多种集团的对话、协调、合 作以达到最大程度动员资源的统治方式， 以补充市场交换和政府自上而下调控的不 足，最终实现“双赢”的综合的社会治理 方式。
由此可见，“治理”与“统治”有很大的 不同，主要表现在: 第一，产生早晚不同。 第二，权威来源不同。 第三，实施主体不同。 第四，管理手段不同。 第五，权力运行不同。 第六，决策过程不同。
六、城市经营的主要注意事项 1.坚持服从城市规划为前提 2.加强城市经营的法规建设 3.坚决避免“一刀切”式的经营 4.杜绝一哄而上，盲目进行
的偏向于在某一特定治理的权力分配框架
下的协调；城市经营则是在城市资产积累
到一定程度时，在市场经济管理体制的条 件下去经营城市。
（3）解决问题不同。城市治理的首要问题是 要解决城市管理权力的分配；城市管理是在
既定的权力结构下，讨论城市资源的分配与
使用；城市经营则是站在经营的角度去管理 城市资产。
（4）管理模式不同。城市管理一般偏重 于城市政府权威自上而下的的行政性管理；
1.我国目前城市治理模式状况
一是在大部分以政府为导向的城市，城市治理普 遍以福利模式和支持增长模式为主。
城市政府一方面利用政府的网络关系获得国家的 财政支持及对基础设施建设的投资，以促进城市 经济复兴；另一方面积极的推销自己，通过城市 规划、资源开发及优化城市环境等一系列手段吸 引投资推动经济发展。
“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其 共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的 或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续 的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度 和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益 的非正式的制度安排。治理有以下4个特征：治 理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个 过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治 理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是 一种正式的制度，而是持续的互动。”
第二节 城市经营
一、城市经营的内涵 所谓城市经营，就是以提高城市自身的价 值和竞争力，促使城市进入可持续发展轨 道，不断满足人民日益增长的物质文化生 活需要为目的，而对城市中可以用来经营 的各种资本进行集聚、重组和市场营运的 经营管理活动。
城市经营的内涵至少包含以下内容：
其一，城市经营脱胎于我国城市建设、管 理与发展实践、是中国城市管理与城市建 设模式的最新发展；
二、城市治理的模式
（1）管理模式（Managerial）
管理模式是按照市场原则将城市公共服务的生产 者与消费者视为市场的参与者，通过基于市场的 广泛的专业管理手段以提高公共服务生产与输送 效率为目的，并真正让消费者选择产品和生产者 的一种城市治理模式。
该模式强调专业参与而非政治精英的渗入，“让 管理者管理”是其口号。
其二，城市经营的目的是不断满足人民日 益增长的物质文化生活需要；
其三，城市经营是运用市场机制来调控城 市发展要求与发展条件之间矛盾的一项经 营管理活动，最终结果是促进城市的可持 续发展；
其四，城市经营是我国城市政府职能转换 的一种体现，是我国城市管理的一项制度 创新和机制创新；
其五，城市经营既有政府行为、也有市场 行为，两者相互作用、相互影响、互为补 充，构成多元化的城市建设与管理的新格 局；
第十一章 城市治理与经 营
第一节 城市治理
一、治理与城市治理的理解 1.治理及其内涵 我国对英语中的“governance”一般翻译为 “治理”、“管治”或“治道”，但使用 比较多的是“治理”。所谓治理，原意主 要是指控制、指导或操纵，与政府 (government)的含义交叉。
全球治理委员会1995年发表的题为《我们的 全球伙伴关系》的研究报告对治理作出了如 下界定：
（2）城市治理离不开城市经营，城市经营是城市 治理的重要内容。
区别主要表现在：
（1）发展阶段不同。城市管理是伴随城市 的产生而形成的；城市经营则是当城市的 资产达到一定的程度时，在市场经济体制 下去经营城市；城市治理则需要社会的民 主化达到一定的程度时才能实现。
（2）内涵侧重不同。城市治理侧重于突出 地方自治与民众自我管理；城市管理更多
四、城市经营的客体
1．城市有形资产 具有独立物质实体形态，看得见摸得着的资产。
（1）城市土地。城市土地是一种自然生成资产， 也是城市最广泛、直接经营的资产；