行政管理体制改革的思路和措施创新

行政管理体制改革的思路和措施贯彻落实中央关于科学发展、构建和谐社会的战略决策，需要政府管理体制的不断改革创新。

为了认真总结各级政府部门推进行政管理体制改革实践的有益经验，及时探讨行政管理改革的理论进展， 2006 年 8 月 19 ～ 20 日，中国行政管理学会和广东省行政管理学会在广东佛山联合召开了“落实科学发展观推进行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会 2006 年年会。

中国行政管理学会会长郭济，广东省委副书记、省行政管理学会会长刘玉浦，中国行政管理学会副会长夏书章、顾家琪，副会长兼秘书长高小平等出席会议并讲话。

中央国家机关有关方面领导同志，国内行政管理学界著名专家、学者，地方党政部门的实际工作者，科研院所从事行政管理研究的理论工作者共 380 人参加了会议，研讨会共收到论文 338 篇。

根据年会主题，本次研讨会集中探讨了四大专题：行政管理体制改革和政府治理创新，政府决策科学化和依法行政，政府和社会主义新农村建设，政务公开、电子政务和绩效评估。

与会人员经过深入讨论，分析了当前我国行政管理运行中的一些重大理论和实践问题，探讨了推进行政管理体制改革的方向和路径，并对政府行政管理如何更好地贯彻落实科学发展观提出了对策和建议。

现将会议的有关观点综述如下。

一、落实科学发展观和行政管理体制改革用科学发展观指导行政管理体制改革。

会议首先强调要用科学发展观指导行政管理体制改革。

高效管理和科学发展存在辨证的关系，实现科学发展要靠高效管理，管理要以科学发展为方向。

正确的发展观是高效管理的保证，现代公共管理必须坚持以人为本，注意全面发展，强调协调发展，保证可持续发展。

有学者回顾和分析了我国的行政管理体制改革历程，认为改革既取得了巨大的进展和宝贵的经验，也存在着很多问题，影响了科学发展观的贯彻实施。

一是始终没有制定一个行政体制改革的总体规划，理论研究尚不足，改革目标不清晰。

二是由于改革总体目标不清晰，转变政府职能思路比较模糊，缺少科学发展的思想理念，只注重随着市场经济的发展进行经济管理部门的改革，而忽略了社会管理部门和公共服务部门的改革，转变职能没有新突破，人民群众需要的公共物品和公共服务供给不足。

高度重视行政体制改革的重要性。

与会人员强调在以人为本，全面协调可持续发展的总体要求下，我们必须高度重视行政体制改革的重要性。

行政体制改革的进步能推进其它方面的改革，而其滞后则会对各方面改革造成体制性障碍。

当前经济社会发展中产生的很多问题，其根源在于行政体制改革滞后。

如投资体制改革滞后，各级政府直接管理投资项目，成为项目政府，导致盲目投资和低成本扩张；金融体制改革滞后，政府对生产要素市场直接干预，导致证券和信贷方面出现问题；社会管理体制改革滞后，社会公平和正义缺失，导致社会不稳定事件不断发生；收入分配制度改革和社会保障制度改革滞后，导致公共物品和服务供给不足。

与会代表一致认为，正如十六届五中全会所指出的，行政体制改革已经成为国家全面深化改革和提高开放水平的关键，已经成为全面落实科学发展观最重要的体制保障。

在贯彻落实科学发展观中，政府管理和行政体制改革必须成为重要的突破口。

二、关于政府职能转变和行政管理体制改革与会人员支持行政管理体制改革的核心问题仍然是政府职能转变的判断，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本职能是行政管理改革的方向。

将政府职能转变到公共服务上是政府职能转变的根本。

在市场经济条件下，私人产品按供求规律由市场及其市场主体提供，而公共产品由政府主导提供，政府要保证人民群众享有公共安全、公共保障、公共教育、公共卫生等基本的公共服务。

公共行政体制的本质是“公共服务”，以社会和公众的公共需求为导向，追求公平和正义。

政府公共服务并不是要求政府将全社会的公共产品全部包下来。

应该划定公共事业的边界，纯公共产品由政府提供，准公共产品可适度市场化，竞争性产品则市场化。

政府提供公共服务的方式应更为多元，可以由政府公共部门通过公共服务执行机构直接提供服务，也可通过外包等方式提供服务而由政府用采购等适当方式付费，或者增加公共产品与公共服务提供者，由政府进行监管。

政府职能转变的几个思路。

一是政企分开、政资分开，完善政府宏观经济调控与市场执法监管的职能，为市场主体与市场环境服务。

政府只在市场失灵时进行宏观调控。

按照政企分开、政资分开原则调整和转变宏观调控部门的职能、市场监管部门的职能和定位国有资本出资人机构。

转变政府对宏观经济的调控职能，为市场主体服务和创造良好的经济发展环境。

将国家发展战略部门、财政部门、中央银行定位于国家宏观经济调控部门，形成国家发展战略、经济运行调节、财政税收政策、货币金融政策、产业发展政策互相联动的宏观调控机制。

属于地方在本区域内的局部性经济调节，由省级政府经济调节部门在中央宏观调控政策的框架内进行，建立中央全局性经济宏观调控为主、地方局部性经济调节为辅的国家宏观经济调控体系。

完善市场规则尤其是市场准入规则，规范市场主体的市场行为，维护公平竞争的市场秩序，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的市场执法体系。

充分发挥行业组织的行业自律作用，把政府的执法“他律”与行业组织的行业“自律”结合起来，整顿和规范市场秩序，加快建设社会信用体系。

二是政社分开，强化政府社会管理职能，规范发展社会组织，完善社会管理体系。

改革和完善社会体制，要进一步加强和完善政府的社会管理职能，提高依法管理社会的能力，切实管好应由政府管理的社会事务。

要充分发挥各种社会组织的作用，提供服务，反映诉求，规范行为，提高自我管理能力。

要充分发挥城乡基层自治组织的作用，协调利益，化解矛盾，提供服务。

要实现政府调控机制和社会协调机制互联、政府行政功能和社会自治功能互补、政府管理力量和社会调节力量互动的政府和社会共同治理。

改革社会组织的管理体制，消除社会组织行政化倾向，规范社会组织行为规则，化解各种社会矛盾，政府与社会组织合作、互动，共建和谐社会。

通过社会组织，把劳资关系中的利益矛盾与冲突化解于企业，把涉及弱势群体的矛盾与冲突化解于基层，把群体性社会矛盾与冲突化解于社会。

三是政事分开，转变公共服务部门的职能，构建公共服务组织，完善公共服务体系。

政府集中力量行使纯公共产品的供给职能，组织好准公共产品的多元化供给，退出竞争性产品的经营活动和直接干预，构建公共服务组织，加强公共设施建设，为广大人民群众提供公共产品和服务。

社会保障、义务教育、基本医疗是需要政府提供的三大核心公共服务。

加快建设与完善社会保障体系，扩大社会保障覆盖面，探索和建立适合我国尤其是农村地区实际需要的养老保险和基本医疗保险制度。

完善义务教育制度，提供比较完善的教育环境、合格的教师队伍、科学的教育方式，全面提高义务教育质量。

纠正基本医疗的市场化倾向，加大政府对公共医疗卫生尤其是基本医疗的投入，为广大人民群众提供最基本的医疗服务。

公共服务组织主体是事业单位，改革和规范公共服务组织首先要改革事业单位。

属于提供纯公共产品的事业单位，不搞任何市场化运作，属于提供准公共产品的事业单位可适度市场化。

在对不同公共部门的事业单位实行分类改革的同时，又要根据公共服务组织的共性对其进行规范的制度改革：一是政事分开；二是规范治理结构；三是实行信息公开，建立责任制度，在建立问责制的基础上按服务标准实施绩效管理和绩效评估。

公共服务仅仅依靠政府的公共财政是不够的，政府要动员社会力量、社会资源推动公共服务，这既有助于缓解贫困、缩小贫富差距，又可以培育共同的公共价值，促进社会的团结与融合，提升国家和社会的凝聚力。

三、行政体制改革中的机制创新研讨会上，专家学者就行政体制改革中的机制创新问题发表了很多见解，提出了一些建议。

第一，建立政府决策科学化民主化机制。

与会人员对于专家咨询、社会听证和公示制度对提高政府决策科学化民主化的创新作用给予肯定。

同时，对推动公共政策科学化、民主化、法制化，提出了一些建议：拓宽利益表达渠道，适当加强利益集团的力量，同时要采用立法的形式对这些利益集团的活动进行规范；完善信息公开制度，推动公共政策民主参与的公开化；创新民主参与方式，推动公共政策民主参与的有序化；健全民情联系制度，推动公共政策民主参与的经常化；健全专家咨询、社会听证和公示制度，调研、公示、听证和专家咨询论证应该成为政府重大行政决策的必经程序和重要规则，对“重大行政决策”的内涵给予科学界定，公示、听证和专家咨询论证的主持机构应中立，听证代表要具有广泛性和代表性，公示、听证和专家咨询论证的结果要有较强的影响力，不能只是走过场；建立健全决策监督与决策失误责任追究机制，建立与职位、职务、职权相一致的决策制定责任追究制度，决策人必须相应地承担与其“初始的解释权”相一致的责任。

第二，建立有力的政策执行机制。

有学者指出，目前在政策执行中出现了一些异化现象，诸如替换执行、附加执行、选择执行、象征执行、敷衍执行等。

造成这些问题的主要原因是目前的政策执行机制不完善。

因此，必须实行行政执行的公开化、程序化、法制化，建立和完善行政执行机制，提高行政的执行力和行政效率。

同时，决策与执行分开，决策机构与执行机构分开，各负其责。

政策解释权、修正权在决策者或决策部门，执行机构只有制定实施细则以更好地贯彻执行政策与法律法规所规定的职能。

要加强在执行过程中的监督，这是避免行政决策执行异化的有效措施。

要加强法制建设，使行政决策的制定、执行均纳入到法制轨道。

加强公众舆论监督，提高公共执行活动的透明度。

推行电子政务，防止政策执行部门利用“信息垄断权”进行“暗箱”操作，切实保证政府决策的顺利执行。

第三，完善协调机制。

与会代表指出，协调机制作为政府管理的重要环节有其存在的必要性和合理性。

但是，目前的协调机制存在很多问题，例如历届政府为了行政协调，都成立了不少非常设机构和临时机构，且级别很高，凌驾于法定的政府组成部门之上，使各部门无法行使正常的行政职能。

致使每届政府都是先精简、后膨胀。

因此，需完善协调机制：一是要作出严格的制度安排，按规则由部门之间自行协调；二是要树立全局观念和整体意识，消除部门利益和各自为政；三是明确决策与执行、为主与为辅的定位和责任，形成自我协调机制；四是撤并为数众多的非常设机构，充分发挥法定政府部门的作用。

第四，建立健全危机管理和应急机制。

研讨会上，危机管理和应急机制建设成为关注热点。

与会人员认为，目前突发公共事件有以下特点：种类越来越多，涉及的领域越来越广；频次高，规模大，危害性呈增长态势；诱发因素不断增多，群体性突发事件呈上升、扩大态势；信息扩散的速度加快，波动方式多元，震动频度增大。

大家认为必须提高政府应对突发事件的能力，完善政府应急机制。

建立健全公共安全的预警、决策分析和应急机制，形成完整的危机管理体系：危机疏缓，建立预测与预警，尽可能消除和减少灾难出现的机会与影响；危机准备，做出计划，包括危机管理规划、危机训练、资源准备和储备等；危机回应与处置，通过危机援助和各种反危机的措施，控制和降低危机的损害，包括警示、隔离与移民、救助、安全、沟通和信息等；危机恢复与重建，通过各种措施，恢复正常的社会运作和秩序。