对大企业税收实行专业化管理的实践与思考

内部资料注意保存税收经济调研第三十四期国家税务总局2008年8月25日对大企业税收实行专业化管理的实践与思考黑龙江省国家税务局局长赵晓明一、实施大企业税收专业化管理的必要性和紧迫性（一）对大企业税收实行专业化管理是贯彻落实科学发展观，促进政府转变职能的战略需要。

党的十七大报告指出：要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。

同时，国务院提出了发展具有国际竞争力的大公司、大企业集团的战略决策。

从国际形势看，各国政府出于国际经济竞争的需要，纷纷将助推大企业发展作为政府机制创新的先导。

具体到税务部门，就是要坚持税收经济观，按照大企业发展的特点和现实需求，积极稳妥地进行税收管理体制和机制的改革，由传统的监督管理型向管理与服务并重型转变，对大企业的管理模式从低层面、分散型、无差别的粗放式管理向深层次、集约化、有针对性的精细化、专业化管理转变，并将为纳税人服务放在首位，通过改进和优化纳税服务，构建和谐的征纳关系。

牢固树立征纳双方法律地位平等的理念，公正、公开和文明执法的理念，纳税人正当需求应予合理满足的理念，有针对性地对大企业提供个性化的服务。

（二）对大企业税收实行专业化管理是经济发展和大企业自身发展的必然要求。

改革开放30年来，以总部经济为发展模式的大企业迅速发展壮大，并成为新的产业经济与区域经济增长点。

据研究表明，总部经济的外溢效应包括税收贡献效应、产业乘数效应、消费带动效应和社会资本效应，对经济发展的贡献十分巨大。

来自2007年中国500强企业的统计数据表明，当年实现营业收入为17万亿元，与2002年500强相比增长了1.9倍。

大企业对国家的财政贡献突出，税收收入比重大。

2007年中国500强企业纳税总额为13258亿元，约占全国税收总额的35.2%。

以黑龙江省为例，纳入重点监控的大中型企业共有718户，不到总户数的1%，但上缴的国税收入占全省国税收入总额的84%。

我国大企业的迅猛发展，给税收管理带来了一系列新的矛盾和问题。

一些地区除了提高地区公共服务水平以吸引资金外，还采取了不规范的税收手段，造成国家税收的流失，并加剧了地方政府间无序的税收竞争。

特别是大企业跨域经营，通过关联交易避税的问题越来越明显，急需建立全国统一的专门税收管理机构对全国各地区跨域经营企业进行协调管理，以便加强税收的监管。

（三）对大企业税收实行专业化管理是强化科学管理的需要。

随着经济全球化和企业经营的不断拓展以及经营方式的日益多样化，传统的税收管理模式已经暴露出诸多不适应性。

进入21世纪以来，我国经济体制改革正以更大更快步伐向纵深发展，经济全球化和企业竞争日益激烈。

尤其是中国加入WTO以后，国际跨国公司的大量涌入和规模扩张以及中国实施走出去的战略，增大了税收管理的难度。

加之国际大企业之间的竞争更突出的表现为国家综合实力的竞争。

因此，顺应国际税收管理潮流，尽快建立我国大企业税收管理体系势在必行，刻不容缓。

二、对大企业税收实行专业化管理的初步探索黑龙江省大企业税收份额较大，按照国家统计局2003年5月确定的大型工业企业标准，2007年全省共有大型工业企业65家，其中大庆油田公司、哈尔滨电站集团、哈尔滨航空工业集团、第一重型机械集团、哈药集团、齐车集团、龙煤矿业集团的经营规模和上缴税金在全国大企业排行榜中均居于领先地位。

大庆油田有限公司是中国石油天然气股份有限公司的子公司，居全国纳税百强之首，2007年上缴税金353.39亿元，居全国第一。

该企业注册资本475亿元，拥有职工10万人，下属二级机构、子（分）公司40多个，并开拓了省外和海外业务，全公司拥有一批高学历、高职称的管理人员，专业化分工细致，仅财务人员就达1000多人。

该企业信息化程度很高，中石油集团公司使用统一的财务软件，并实现了整个集团公司一套账管理。

为切实搞好对全省第一大税源企业的管理与服务工作，黑龙江省国税局经过认真调研和反复论证，决定对其进行专业化税收管理的尝试。

（一）实施了油气田企业的科学化、专业化、精细化管理。

2008年初，黑龙江省国税局明确提出税收管理的重点向大企业倾斜的要求，并以大庆油气田企业的专业化管理作为创新实践的范本，由省局派出工作组深入大庆油气田企业进行调研，在经过反复论证和向税收一线干部、企业人员广泛征求意见建议的基础上，制定出台了《油气田企业税收管理办法》。

该办法针对油气田企业改组、改制后的业务拓展，将外围小油田的合作开发、跨地区生产性劳务、境外承包工程业务一并纳入税收规范管理。

该办法共分九章五十七条，具体包括油气田企业及延伸产业的界定、税务登记、申报征收、涉税资料管理和纳税服务等内容。

（二）细化了相关配套措施。

一是优化了税收管理机构设置和人员配备。

明确由大庆市国税局直属分局作为大庆油气田企业专业化税收管理机关，负责对全省油气田企业进行全面的纳税评估、税收分析预警和实行专业化服务。

将系统内具有较高专业知识、对大企业税源管理有丰富经验的干部充实到直属分局，并按照专业化和精细化的要求对其内部机构设置进行调整和优化。

二是提高了税收管理人员的素质。

针对油气田企业的特点，有针对性的开展财务分析、会计电算化等专业知识培训，重点提高电子查账能力。

同时聘用中介机构的专家开展专项调查与分析，借助外脑快速提升税收管理能力。

三是建立信息交换平台，规范了企业涉税资料的报送格式，优化报送方式。

为了满足日常管理、税收分析等需要，对大庆市国税局直属分局报表资料报送内容重新进行设计，便于从企业财务软件中提取数据，提高数据报送工作的效率和质量。

四是加强落实情况的跟踪指导。

省局定期对办法落实情况进行跟踪指导，及时掌握试行中出现的新情况、新问题，研究解决问题的新措施，不断积累重点行业税收管理的经验。

（三）实施大企业管理的创新性与效应性分析。

省局实施的《油气田企业专业化税收管理办法》时间较短，其科学性和实用性还有待实践的进一步检验，但按照经济形势发展要求和上级的部署安排，其效应性正逐渐呈现。

一是为全面推行大企业专业化管理提供了较好的范本。

大庆油田公司作为黑龙江省最大的企业，具有经营范围广、内部结构复杂、信息量大、信息化程度高、关联交易复杂的特点，纳税意识和维权意识都比较强，传统的低层面、分散型的税收管理已无法满足需要。

目前建立的管理制度是在现有机构框架下，通过加强国税部门内部的综合协调，实行专业化管理，将为加强对其他大企业税收管理提供借鉴。

二是为大企业税收风险管理提供了经验。

建立大企业管理制度，其主要职能就是对大企业进行税收风险评估管理，通过完善缴税大客户的各项服务与管理措施，提高企业税法遵从度，最大限度地减少企业因税法缺陷或不足、应缴未缴或延期纳税而造成税收流失的风险。

黑龙江省石油产业税收占全省国税收入的50%以上，一直处于一柱擎天的地位。

石油产业的起伏跌涨和税收增减直接影响到全省国税收入的总体规模。

这次对油气田企业实施专业化管理的目的就是实现税源适时监控，对可能存在的各种风险因素及时而迅速地化解，为今后全面开展大企业税收风险评估提供成型的经验。

三是为大企业提供个性化服务进行了有益的尝试。

无论是从设计制度的初衷，还是在贯彻和完善油气田企业税收管理制度的过程中，始终强调在执法中为纳税人提供有针对性的深层次服务，将纳税人作为客户，充分考虑纳税人的差别需求，与纳税人建立客户服务型关系，为大企业开辟办税、议税绿色通道。

省局和大庆市局班子成员还定期与大企业开展论坛，面对面交流意见、现场解答咨询和解决涉税问题。

在监控管理环节，把税务审计作为税收执法的主要手段，将审计的功能分解为风险评估、审计选案、审计策略、审计标准和审计质量控制等具体的环节和步骤，根据不同类型的纳税人细化每一环节的操作规程，注重执法的程序化和透明度，不断实现深层次的服务。

三、进一步加强大企业税收管理的思考（一）大企业发展的集约化特性要求税收管理必须由无差别管理向专业化管理转变。

以大型公司（集团）和总部经济为标志的大型企业，其经营管理特点与众多中小型企业具有明显的不同，大企业不仅经营规模庞大和经营区域广阔，而且管理结构复杂严谨、高素质人才集中、信息化程度高，体现了较强的集约化特性。

而传统的税收管理模式偏重于税收流程的规范和拉网式管理，缺乏管理的层次性。

税务机关在人员素质、管理方式和技术手段上明显滞后于大企业发展水平，使各级税务管理机关在大企业庞大的管理运行机构、繁杂的经营业务和企业信息高度封闭的现实面前显得力不从心。

因此，应集中税务机关现有的人力、物力，组成强势的管理和技术手段，建立与大企业发展相匹配的专业化管理制度，实现税收与经济的和谐发展。

（二）大企业的税收贡献效应要求税务机关由一般性服务向客户化服务转变。

大企业作为国家财源的主要贡献者，理所当然地要求税务机关提供更优质的服务，而且这种服务内涵应发生质的变化。

过去是税务机关提供什么服务，纳税人就接受什么服务，而现在是针对企业合理诉求，提供全方位服务。

近年来，随着广大纳税人法律意识、民主意识、维权意识不断增强，要求政府转变职能、建立服务型政府的呼声越来越强烈。

公民知情权、政府透明度、政府如何问责等符合世界潮流的理念正逐渐深入人心，作为国家权力组成部分的税务机关也将面临更多的考验。

税务机关在服务方面必须借鉴发达国家新公共管理理念和经验，将服务对象作为客户看待，实行分层次服务，通过与大企业建立客户服务型关系，强调在执法中为纳税人提供高水准、专业化服务，实现有针对性地对不同群体提供个性化的纳税服务这一目标。

（三）大企业经营运作的特殊性要求税收管理尽快由静态管理向动态监控转变。

大企业经营运作的方式是以大投入和大产出的形式实现资金增值和利润最大化，经营模式和经营范围具有多样性。

为了实现规模扩张，通过企业并购重组、股权投资、拓展经营领域等方式致力于将企业做强做大。

在企业经营战略转移调整前，往往都经过精心的税收筹划，对税收规模均产生一定的影响。

另外，大企业总公司与分公司之间通过内部关联交易避税的问题、总部企业为寻求更多的税收优惠而不断迁徙的现象越来越多，都需要加强税收监管。

目前，税务机关仍沿袭以事后查错防弊为手段的税源控管方式，靠企业报送的有限财务资料分析评估和就账查账的传统做法已不能完全适应新的税源变化。

加之目前税务机关无法及时取得企业财务统计数据的原始信息，对企业经营变化的反应能力弱、管理效率低。

为了迅速适应企业经营变化的新形势，实现重点税源的有效控管，应充分利用计算机网络技术，同步监控企业经营变化的信息，对企业生产经营实行全面的、动态的、有针对性的税收适时监控。

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