PPP模式中行政合同的司法审查
PPP模式中行政合同的司法审查PPP模式以合同作为各项事务的媒介和基础。
合同合法与否直接决定了PPP 模式的成败。
而对于该类合同合法的审查却是一个全新和陌生的领域，很多问题和标准都还有待于司法实践确定。
恰逢《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题解释》（以下简称《司法解释》）颁布，PPP模式中的很多合同被划入行政合同之列。
本文试图结合行政合同的新规定，通过分析法院对其的司法审查问题，如当事人资格、起诉期限、审查方式、判决类型等，以期为PPP模式下合同的设立、运行等提供一定的借鉴。
一、引言自改革开放以来，我国将PPP模式引入轨道交通、电力、污水处理、铁路等城市基础设施建设领域，采用合同制的运作方式，开辟了政府部门、私主体、非营利组织等多元主体参与的公共服务供给模式。
如北京地铁4号线、国家体育场鸟巢等都采用了PPP模式取得了不错的效果。
然而，政府采用公司合作制提供公共产品和服务的方式也并非十全十美，在实践中PPP模式的应用也出现了很多失败的例子。
鉴于此，笔者转而逆向思维，从法院对公私协力出现的纠纷审查入手，通过研究司法裁判对于PPP模式合同的审查、角度及思考路径等问题，总结PPP 模式下合同设立应该注意的问题，以期为PPP模式的设立、运营提供更多的借鉴。
二、PPP模式的核心要素——合同20世纪90年代，公私合作制（Public-Private Partnerships，简称为PPP）概念率先在英国诞生，继而西方主要国家得到广泛的响应，很多国家成立的专门机构来推动PPP的发展。
PPP模式通常是指公共部门与私主体为提供公共服务（主要是公用性基础设施建设）而通过正式的协议建立起来的一种长期合作伙伴关系，其中公共部门与私主体互相取长补短，共担风险、共享收益。
由此，可看出PPP是对任何一种公共部门和私主体之间达成的特许经营协议的统称，也可以看成是公共部门把服务外包给私主体的一种形式，具体包括公用事业特许经营、设立合资企业、合同承包、管理者收购、管理合同等。
PPP形式多样，并不拘泥于一处。
实践中，各国也是根据自身制度特征和改革的动因设计适合本国建设需要的公私合作制度。
不同形式的PPP在产权、融资和运营等方面都可能具有不同的特征，并且政府部门和私主体在其中的角色和权利义务关系也都是存在差异的。
但无论哪种形式的PPP最终都是以合同作为基础呈现：从开始确定合作关系，到合作治理的中间过程，以及出现合作中止等局面的处理，所有的PPP运营环节都与双方之间签订的合同密不可分。
所以笔者以为合同是PPP模式的核心要素和关键所在。
当前PPP模式下行政合同主要有以下几种：（一）PPP模式融资性质合同1、建造、运营、移交（BOT）2、民间主动融资（PFI）3、建造、拥有、运营、移交（BOOT）4、建造、移交（BT）5、建设、移交、运营（BTO）6、重构、运营、移交（ROT）7、设计、建造（DB）8、设计、建造、融资及经营（DB-FO）9、建造、拥有、运营（BOO） 10、购买、建造及运营（BBO）11、只投资（二）PPP模式非融资性质合同1、作业外包2、运营与维护（O&M）3、移交、运营、移交（TOT）4、股权转权转让5、合资合作综合来说，PPP模式的应用范围很广，从简单的短期管理合同到长期合同，包括资金、规划、建设、营运、维修和资产剥离。
每一个步骤的合同都可能出现问题，每一个纠纷都可能与合同密切相关。
所以PPP模式中的合同问题值得我们深入关注。
三、PPP模式中合同性质的辨析在采用PPP模式的国家中，对当中合同的性质存在很大争议。
其中所涉及的具体问题有：公共部门与私主体之间为共同提供公共服务而签订的协议是属于公法性质还是私法性质？该协议是行政合同还是普通民事合同？针对该协议发生纠纷之后该通过何种诉讼方式来解决法律争议？这些问题在我国也同样存在。
虽然《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”的可以提起行政诉讼。
湖南、山东、江苏等地的《行政程序规定》也都规定了行政合同。
但目前理论界对此仍没有达成共识，实务届在不同的法律、司法解释、案例中也时常出现反复。
有鉴于此，笔者大胆从理论上提出自己的鉴别观点。
（一）行政合同与民事合同的区分如何区分行政合同与民事合同？面对这一问题，首先要明确这二者并非完全相对，泾渭分明的。
溯及行政合同的渊源，它本身就是从普通民事合同产生和发展而来。
因此，行政合同是受契约自由和依法行政两大公、私法原则共同支配下的法律行为。
在行政合同签订、履行过程中，有别于传统行政行为强制性、单方性的高权特征，它要求必须尊重当事人意思自治，经过双方当事人协商达成一致，但是，行政主体一方签订、履行行政合同的权利并非因私人利益驱使，不能享有私法意义上的完全自治。
所以私法上的契约自由原则，对于行政主体而言，必须受到公法上依法行政原则限制和约束。
比如，在选择合作方、签订合同等过程中，行政主体必须采用公开竞争等限制性选择方式，而非普通民事合同可由双方当事人任意采用适当方式进行。
行政合同是一种确立、变更和消灭公法法律关系的合同，即行政合同产生行政法上的效果，这也是其独立于民事合同存在的本质特征。
具体而言，行政合同在合同主体、合同目的和合同内容等三个方面与民事合同存在差别。
这也是界别二者的标准所在：行政合同一方必须是行政机关；行政合同的目的为了实现行政管理的目标；行政合同的内容是设立、变更或者消灭行政法律关系，且行政机关基于公共利益的需要享有一定的优越权力（“行政优益权”）。
而民事合同是平等主体之间订立的民事权利义务关系的协议，强调平等、自愿、有偿等价值，没有前述的特殊要求。
（二）行政合同与其他行政行为之别行政合同首先指的是一种合法行为方式。
与传统的行政公文、行政处分行为不同，合同这种行政活动方式是中立的。
为了让私人提供经济援助，吸引民间资本进入公共服务领域，通过行政机关与私主体签订对私人有利（实际上也是为了公共利益或者提供公共服务）的双务合同。
其中行政机关是为了完成自己的行政职责，积极从事采购和获取服务。
从这点看，行政合同对私主体既有隶属性，又具合作性的；对行政主体则体现为经过双方同意的行政行为。
只要得到明确的许可，或者不与法律规范相对立，行政合同即可代替传统的高权行政行为而存在。
同时，有些相关或者配套的行政公文或者行政规范性文件，可以视为是对行政合同的附款或者附件。
（三）PPP模式行政合同的特性关于PPP协议是属于的公法性质还是私法性质的问题，相关的国际组织在其编写的指南中指出：“在属于民法传统或受民法传统影响的许多法律制度中，公共服务的提供可能受到一些称作‘行政法’的法律的管辖，这种法律管辖广泛的政府职能。
这种制度按这样的原则运作，即政府可以通过行政行为或行政合同行使其权力和职能。
人们还普遍认识到，另一种方式是，政府可以根据管辖私人商业合同的法律签订私人合同。
这两种合同之间的差别可能是很大的。
”正因为对PPP模式中合同的定性直接决定其适用法律规则和救济途径的选择，笔者以为并不存在统一的答案界定PPP模式中的合同性质。
但是从最大限度维护当事人的合法权益的角度，以及当前我国的司法审判实际，将此类合同界定为行政合同更为妥贴。
鉴于国内对于行政纠纷解决以及行政审判的普及度并不高，如果仅仅将PPP模式中的合同界定为普通民事法律合同，一则不利于合同公益性目的的实现，因为民事审判完全基于合同双方的平等地位而否定行政主体一方的特权问题；二则不利于借由合同，监督和审查行政主体行为的合法性，甚至可能出现“公法遁入私法”局面，行政违法行为得不到应有的惩戒；三则不利于合同私主体一方最大限度维护自身的合法权益，因为民事审判可能会缺少对行政行为权限、过程、行政法律原则等基本问题的重视。
为生产、提供公共服务而签订的PPP协议，其中基于公共利益的考虑，政府在其中享有一定的“特权”是肯定的。
比如管道燃气输送的《特许经营协议》中，即规定供气方不得擅自停气、燃气价格由政府定价管理、特殊情况下政府可以接管供气工作等等。
这些无疑都具有公法性质，可视为行政合同的一种。
当然，我们在理论上探讨PPP协议等行政合同的公法属性的同时，也要看到在实践中，行政合同越来越凸现其合同性即私法性，行政主体在行政合同中特权越来越受到私法原则的约束。
如行政主体要求修改或者终止合同时对“公共利益”的衡量和确定，以及之后对私主体的赔偿问题，等等。
总之，PPP模式反映了行政主体与私主体之间对于公共服务的买卖合同关系，当然私主体作为公共服务的生产和经营者，自然也要受到行政主体的监管。
因此该模式中的行政合同应属于兼具公法和私法性质的混合，双方当事人应同时受到公法和私法原则约束。
四、PPP模式中行政合同的司法审查不同于单向性、高权性的行政行为，行政合同具有的相对性、平等性和互利性的特征，这些特征在诉讼导致了其在诉讼中适用的审查标准也有所不同。
主要是：（一）当事人资格根据行政法学界的观点，行政诉讼被告恒为行政机关。
《行政诉讼法》第二十六条规定被告为行政机关。
这也就表示行政机关是无法通过提起行政诉讼来解决行政合同争议的。
有人认为这与合同的相对原则和平等原则明显不符，也不利于法院对行政合同进行全面审查。
但笔者不以为然。
因为行政合同天然就有主体双方的不平等性存在。
这是不可避免和回避的。
行政机关拥有行政职权，在行政合同纠纷中本就具有行政优益权。
即使不能自行行使，也可以申请法院强制执行。
如果行政机关可以作原告，一方面不利于其自身充分、积极行使职权，加重法院司法负担；另一方面也是使私主体在行政诉讼成为被告，丧失主动权。
（二）起诉期限《行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限是“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。
”这种一刀切式的规定，明显无法满足行政合同诉讼的需要，所以司法解释对于行政合同诉讼，在起诉期限上分别层次：对行政合同中不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。
然而，以上规定仍然没有完全解决行政合同诉讼的起诉期限问题，最明显的就是无效行政合同。
理论上和各国的司法实践都认为无效行政合同没有起诉期限的限制。
综合分析最高院行政庭各个法官的观点，无效行为不受起诉期限限制也是题中之义，只是目前法律及司法解释中还有待明确。
（三）举证责任《行政诉讼法》第三十四条规定，被告对做出的行政行为负有举证责任，应当提供做出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
财金(2014)156号文
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），为科学规范推广运用政府和社会资本合作（Public-Private Partnership, 以下简称PPP）模式,现就规范PPP合同管理工作通知如下：一、高度重视PPP合同管理工作PPP模式是在基础设施和公共服务领域政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系。
“按合同办事”不仅是PPP模式的精神实质，也是依法治国、依法行政的内在要求。
加强对PPP 合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利，是政府和社会资本长期友好合作的重要基础，也是PPP项目顺利实施的重要保障。
地方财政部门在推进PPP中要高度重视、充分认识合同管理的重要意义，会同行业主管部门加强PPP合同管理工作。
二、切实遵循PPP合同管理的核心原则为规范PPP合同管理工作，财政部制定了《PPP项目合同指南（试行）》（见附件），后续还将研究制定标准化合同文本等。
各级财政部门在推进PPP工作中，要切实遵循以下原则：（一）依法治理。
在依法治国、依法行政的框架下，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，允许政府和社会资本依法自由选择合作伙伴，充分尊重双方在合同订立和履行过程中的契约自由，依法保护PPP项目各参与方的合法权益，共同维护法律权威和公平正义。
（二）平等合作。
在PPP模式下，政府与社会资本是基于PPP项目合同的平等法律主体，双方法律地位平等、权利义务对等，应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，并依法平等地主张合同权利、履行合同义务。
（三）维护公益。
建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构，优先保障公共安全和公共利益。
行政合同的内容如何审查
行政合同的内容如何审查核心内容：行政合同的内容如何审查？行政合同要审查合同的内容是否合法、公平合理，审查行政主体单方行为的事实和法律依据，审查行政主体和向对方是否严格履约，审查签订行政合同的主体是否合法，审查行政主体行使优益权是否合法等等。
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行政合同案件与普通的行政案件不同，不论签订合同引起的纠纷，还是合同履行过程中产生的纠纷，行政合同双方当事人的权利义务都包含两个方面的内容，第一是双方当事人约定的权利义务，第二是法律法规规定的权利义务。
各方当事人法律责任的承担，既要以法律法规为依据，也要以双方约定的内容为依据。
因此，行政合同的内容将包含两个方面的内容，即合法性和合理性。
人民法院在审查行政合同案件时，既要审查行政合同的签订、行政合同的内容、行政权利的行使是否合法，也要审查行政合同内容、履行方式等是否合理。
1、审查合同的内容是否合法、公平合理。
行政合同的条款不能与法律、法规的禁止性规定相抵触，不得违反法律规范的明确规定，合同的内容应当公平合理。
2、审查行政主体单方行为的事实和法律依据。
行政主体采取单方行为必须要有事实根据和法律依据，没有事实根据和法律依据的单方行为属于事实不清、主要证据不足、适用法律错误的行政行为。
3、审查行政主体和相对方是否严格履约，是否约定违约责任，当事人的行为是否符合承担违约责任的条件，应当承担何种违约责任等。
4、审查签订行政合同的主体是否合法。
行政主体是订立合同的发动者，行政主体签订行政合同必须是与其依法享有的行政职权密切相关的合同，行政主体越权签订的行政合同是无效的行政合同。
如果法律法规明确规定采用行政合同这种特定行政行为的话，行政主体不能任意改变，以强制代替协商，也不能强制无履行合同能力或条件的对方当事人签订行政合同。
同时，行政主体必须严格依法行使职权，不能凭借自己的优越地位将某些法律未赋予的权利通过合同的方式使自己额外获有。
合同的订立和履行必须严格按照法律法规规定的权限，不得擅自违反，否则所订立的合同无效。
PPP项目政府方行政优益权有多可怕？【案例】
PPP协议具有公益和私益的双重属性，而公益属性导致了行政机关为了行政管理或者社会公共利益可以行使一定的特别权利，这种特别权利即是行政优益权。
行政优益权超越了一般合同所赋予的合同权利，而是来源于法律、法规的直接赋权。
2019年11月27日最高人员法院发布的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释【2019】17号，于2020年1月1日生效）第十六条规定“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。
”行政优益权与我们所熟知的民事合同权利截然不同，其具有如下特点：（1）专属性。
行政优益权只能由行政主体为了公共利益的目的行使；（2）法定性。
行政优益权只能由法律规定，法无明文规定不可为，其行使程序、行使内容均应当符合法律规定。
同理，行政主体也不能违背法律规定任意放弃；（3）单向性。
行政主体行使行政优益权无需征得合同相对方的同意，即可产生法律效力。
行政优益权主要内容包括：行政机关对行政协议相对方就提供公共产品和公共服务的指导和监督权；出于公共利益的需要，行使对行政协议的变更、解除权；在无法正常、持续提供公共产品或公共服务时行使介入权；危及或者可能危及公共利益、公共安全时行使临时接管权。
我国现行法律对行政优益权的规定尚不完善，除《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条，在《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、《市政公用事业特许经营管理办法》等与社会公共事业相关的规定中也有所涉及。
但在司法实践中，最高人民法院对行政优益权多有阐述，我国虽非判例法国家，但最高人民法院的判例往往会对各级法院的审判产生指导作用，代表了司法审判实践中的主流权威观点。
笔者将对以下经典案例进行分析，通过对这些观点的学习和理解，将对我们在PPP协议的起草、谈判、再谈判以及争议解决中如何理解运用行政优益权大有裨益。
国家财政部PPP项目合同指南
PPP项目合同指南（试行）编制说明本指南所称的政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目合同是指政府方(政府或政府授权机构)与社会资本方（社会资本或项目公司）依法就PPP项目合作所订立的合同。
在PPP 项目中，除项目合同外，项目公司的股东之间，项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司等其他参与方之间，还会围绕PPP项目合作订立一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，共同构成PPP项目的合同体系。
PPP项目合同是整个合同体系的基础和核心，政府方与社会资本方的权利义务关系以及PPP项目的交易结构、风险分配机制等均通过PPP项目合同确定，并以此作为各方主X权利、履行义务的依据和项目全生命周期顺利实施的保障。
PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。
同时，政府作为公共事务的管理者，在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。
因此，我国PPP项目合同相关法律关系的确立和调整依据，主要是现行的民商法、行政法、经济法和社会法，包括《民法通则》、《合同法》、《预算法》、《政府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保险法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《民事诉讼法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》、《会计法》、《土地管理法》、《建筑法》、《环境保护法》等。
2根据上述法律规定以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知》（财金[2014]113号）有关要求,结合国内外PPP实践，编制本指南，以帮助PPP项目各参与方全面系统地认识PPP项目合同，指导合同的订立和履行。
PPP的法律法规
PPP与BOT和BT模式的关系PPP模式起源于上个世纪80年代的英国，广义PPP以授予私人部门特许经营权为特征，包括BOT等多种形式。
狭义的PPP是政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV)，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交政府的公共服务开发运营方式。
PPP模式分类PPP模式含义狭义的PPP不仅仅是一种融资机制，是政府与私营投资机构长期合作关系，公营和私营部门之间的合作贯穿于项目的全过程，更是一种管理机制、合作机制，它与BOT等其他模式在操作上有很大的不同。
BOT与PPP的共同点主要包括：①这两种融资模式的当事人都包括融资人、出资人、担保人;②两种模式都是通过签订特许权协议使公共部门与私人企业发生契约关系的;③两种模式都以项目运营的盈利偿还债务并获得投资回报，一般都以项目本身的资产作担保抵押。
BOT 与PPP的区别主要包括：①组织机构设置不同，BOT模式参与项目的公共部门和私人企业之间是以等级关系发生相互作用的，PPP模式是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成的以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果;②运行程序不同，两种模式的不同之处主要在项目前期，PPP模式中私人企业从项目论证阶段就开始参与项目，而BOT模式则是从项目招标阶段才开始参与项目，PPP模式中政府始终参入其中，而在BOT模式中在特许协议签订之后政府对项目的影响力通常较弱。
PPP模式法律关系所谓法律关系是法律在调整人们行为的过程中形成的特殊的权利和义务关系。
或者说，法律关系是指被法律规范所调整的权利与义务关系。
法律关系是以法律为前提而产生的社会关系，没有法律的规定，就不可能形成相应的法律关系。
法律关系是以国家强制力作为保障的社会关系，当法律关系受到破坏时，国家会动用强制力进行矫正或恢复。
法律关系由三要素构成，即法律关系的主体、法律关系的客体和法律关系的内容。
政府和社会资本合作(PPP)模式财政部相关政策梳理汇总
政府和社会资本合作(PPP)模式财政部相关政策梳理汇总自2014年11月国务院颁发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)以来，出于化解地方债务风险和疏导社会资本方面考量，国家高层力推PPP项目，本文对财政部下发的各项通知按照发文部门进行梳理，其中涉及金融司主导的有5项通知，国库司主导的有2项通知，经济建设司主导的有3项通知，多部委联合经财政部综合司发文或国务院办公厅转发2项通知。
一、财政部金融司关于PPP合作模式的相关通知自2014年11月29日至今，财政部金融司先后下发4项通知推广PPP模式，加之政府和社会资本合作中心设置在财政部金融司，金融司颁发的各项通知高屋建瓴、提纲挈领。
其他司局均围绕金融司PPP各项意见进行展开或深化。
经过简单梳理，关于PPP模式的各项通知时间上由远及近、内容思路上逐渐清晰、可操作性越来越强。
1、财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》2014年11月29日，财政部下发《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)，本通知和财金[2014]112号通知均为2014年12月4日正式刊发披露，国家发改委关于政府和社会资本合作的指导意见也是12月4日刊发。
另外一点题外话，财金[2014]113号通知11月29日刊发，财金[2014]112号通知11月30日刊发，时间逻辑关系上不大对。
话回正题，通知总共7个章节，除去开篇的总则和收尾的附则外，其余5各章节按照PPP操作推进顺序进行阐述，分别为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交。
第一章、总则。
对社会资本进行定义，社会资本不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。
但是在2015年5月19日国务院办公厅转发三部委《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国发[2015]42号)中，将本地脱钩后的政府平台公司可列为社会资本方。
政府与投资商签订的“项目投资合同”的性质及相关问题研究
政府与投资商签订的“项目投资合同”的性质及相关问题研究---------兼论行政合同的性质归属安徽明泉律师事务所桂林内容提要本文着眼于社会现实纠纷，从两起案例的阅读出发，提出当前司法实务界和法学理论界对政府与投资商签订的“项目投资合同”这一行政合同的性质归属及纠纷处理机制这一命题。
接着，作者从法学探讨的角度层层分析了行政合同的法律属性。
有国外法律的规定，我国法律的相关规定，及作者对我国行政合同所做的分类以及有关行政合同纠纷的分类。
最后得出“项目投资合同”应属于具有民事性质的行政合同这一观点。
同时，作者重点阐述了该类行政合同产生纠纷应援用民事法律规范，适用民事诉讼程序的法理依据和现实依据。
最后，作者又分析了“项目投资合同”的相关前置程序问题和规范“项目投资合同”的签订问题。
本文既有理论探讨内容，又有解决现实问题的目的，理论探讨是为了解决现实问题。
关键词：项目投资合同行政合同法律属性民事性质引言随着社会主义市场经济的逐步确立，改革开放的进一步推进，各地方人民政府吸引外来投资热潮的兴起，政府的行政命令、行政指导、行政计划的管理模式向部分行政合同管理模式的转变，政府以优惠政策为诱饵为吸引外资而与投资商签订“项目投资合同”亦日趋平凡，由其是欠发达地区的政府更是乐此不彼。
然而，政府行为的官本位思想不可能在短时间消除殆尽，依法行政也不可能完全落到实处，同时，投资商唯利是图的本性与依法诚实经营市场经济的要求在现阶段的不调和，以及我国法律关于行政程序、行政合同、立法的不健全，使得政府与投资商签订的“项目投资合同”的内容五花八门，性质难以认定，纠纷也是层出不穷。
本文试图对签订“项目投资合同”这一现象予以考察、分析，辨别“项目投资合同”的本质属性，以期找出履行“项目投资合同”容易产生纠纷的现实原因，进而提出如何规范“项目投资合同”的签订和产生纠纷后的处理机制。
另外本文从研究实际问题着手，也对我国行政合同的法律定性及纠纷处理机制做了法律探讨。
行政协议单方解除权的司法审查
行政协议单方解除权的司法审查行政协议单方解除权的司法审查近年来，行政协议作为一种形式灵活、具有相对自由性的管理方式，被广泛应用于行政管理领域。
然而，在实际操作中，行政协议的单方解除权引发了一系列争议。
行政协议单方解除权的司法审查问题亟待解决，以平衡各方利益，维护公正和公平。
行政协议是行政主体与被行政主体所管理的个体、机构等达成的一种以行政权力为基础的约定。
相比于行政命令和行政合同，行政协议具有更加灵活的性质，常被用来解决具体问题和协调各方利益。
在行政协议的签订过程中，通常由行政主体提供草案，经过双方协商和确认后正式成立。
然而，由于行政协议单方解除权的行使较为自由，容易引发滥用和不公等问题。
一方面，行政主体在行使单方解除权时可能超越合理的范围，对行政协议另一方的合法权益造成不利影响。
另一方面，被行政主体所管理的个体、机构等在面临行政主体单方解除权时，常常处于较为弱势的地位，难以有效地维护自己的合法权益。
因此，如何确保行政协议单方解除权的合法性和公平性，成为司法审查亟待解决的问题。
首先，司法审查应当确保行政协议的合法性。
行政协议是基于行政权力的一种行政行为，因此，它的签订和解除都应当符合合法程序。
司法机关应当按照法定程序对行政协议的签订和解除行为进行审查，以确保行政协议的双方权益得到平等保护。
同时，司法审查还应当对行政协议的内容进行合规性审查，以防止行政主体滥用单方解除权，侵犯被行政主体所管理的个体、机构等的合法权益。
其次，司法审查应当确保行政协议单方解除权的合理性。
行政协议的单方解除权应当受到合理限制，不能随意行使。
司法机关在审查行政协议单方解除权时，应当遵循权责平衡和正当性原则，在确保行政主体行使权力的同时，也要注重对被行政主体所管理个体、机构等权益的保护。
只有在存在充分正当理由的情况下，行政主体才能行使单方解除权。
司法机关可以通过合理限制行政主体的单方解除权，确保其合理行使，并防止滥用情况的发生。
财政部-关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知
关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)，新疆生产建设兵团财务局：根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)，为科学规范推广运用政府和社会资本合作(Public-Private Partnership, 以下简称PPP)模式,现就规范PPP合同管理工作通知如下：一、高度重视PPP合同管理工作PPP模式是在基础设施和公共服务领域政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系。
“按合同办事”不仅是PPP模式的精神实质，也是依法治国、依法行政的内在要求。
加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利，是政府和社会资本长期友好合作的重要基础，也是PPP项目顺利实施的重要保障。
地方财政部门在推进PPP中要高度重视、充分认识合同管理的重要意义，会同行业主管部门加强PPP合同管理工作。
二、切实遵循PPP合同管理的核心原则为规范PPP合同管理工作，财政部制定了《PPP项目合同指南(试行)》(见附件)，后续还将研究制定标准化合同文本等。
各级财政部门在推进PPP工作中，要切实遵循以下原则：(一)依法治理。
在依法治国、依法行政的框架下，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，允许政府和社会资本依法自由选择合作伙伴，充分尊重双方在合同订立和履行过程中的契约自由，依法保护PPP项目各参与方的合法权益，共同维护法律权威和公平正义。
(二)平等合作。
在PPP模式下，政府与社会资本是基于PPP项目合同的平等法律主体，双方法律地位平等、权利义务对等，应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，并依法平等地主张合同权利、履行合同义务。
(三)维护公益。
建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构，优先保障公共安全和公共利益。
PPP特许经营协议的法律性质
作者： 陈阵香[1];陈乃新[2]
作者机构： [1]澳门科技大学法学院;[2]湘潭大学法学院
出版物刊名： 法学
页码： 24-29页
年卷期： 2015年 第11期
主题词： PPP;特许经营协议;公私合作经营;经营权
摘要：PPP特许经营协议属于民事合同、行政合同、商事合同还是经济法上的合同，一直观点纷呈。
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》认为特许经营协议是公私合作经营合同，即经济法上的合同。
特许经营协议调整的是公私合作经营关系，确认、设定和保护的是公私双方的经营权，规范的是公共产品的经营行为。
循此路径可破解PPP模式之特许经营中的诸多难题，有利于推进特许经营的顺利与健康发展。