论职工债权在破产清偿中的优先顺序问题

内容摘要：在我国的新破产立法中，职工债权的优先清偿顺序应如何确定，一直是一个重大的争议问题。企业破产时对职工的正当权益必须予以妥善保护，对职工债权更是应当予以充分清偿，这不仅是职工在破产法上的权利，从某种意义上讲，也是公民在宪法上享有的社会保障权利。但是，将范围如此之广的职工债权全部放在物权担保债权之前清偿的立法模式是不妥的，违背了市场经济运行的基本规律，在法理依据、解决问题的基本思路以及产生的实际后果等方面都存在严重的问题。关键词：破产清偿优先顺序职工债权保护一、在我国的新破产立法中，职工债权（指职工工资、应由企业缴付的划入职工个人账户的基本社会保险费用和解除劳动合同补偿金债权）的优先清偿顺序应如何确定，其因企业无担保财产不足清偿而与物权担保债权发生矛盾时何者更为优先，一直是一个重大的争议问题。在现行破产法中，职工债权虽然被列为第一清偿顺序，但其基本性质仍属于普通债权，必须在物权担保债权及破产费用之后清偿。这就使得在司法实践中可能会出现职工债权因破产财产过少，或破产企业主要财产上均设定有物权担保，仍无法获得全额清偿的现象。由于目前我国的社会保障制度尚不够健全，对职工债权如不予以充分清偿将影响到社会的安定与公平，所以如何解决其在此种情况下的清偿问题，由谁来实际承担清偿责任，便成为破产立法中始终争议不休的难题。提交给全国人大常委会进行初次审议的《破产法草案》仍然维持现行破产法的规定模式，并未给职工债权以优先于物权担保债权的清偿地位。有人对此种规定模式提出反对意见，在少数人提出的将职工债权放在破产费用之前或之中清偿的主张因不符合破产法的基本规律被否定之后，争议的焦点集中在职工债权与物权担保债权在清偿顺序上何者优先的问题上。一种观点认为，职工债权应放在物权担保债权之前清偿，这样才能体现国家的社会主义性质，保证职工债权即使在破产企业多数财产都已设定物权担保的情况下也能得到充分清偿。另一种观点则明确表示反对，认为如职工债权优先于物权担保债权清偿，将危害商品交易安全，破坏物权担保制度，违背市场经济规则，并可能引发严重的金融风险。全国人大法工委修改后提交全国人大常委会进行第二次审议的《破产法草案》，采纳了将职工债权全部放在物权担保债权之前清偿的主张。但在2004年12月下旬准备提交全国人大常委会进行第三次审议，并付诸表决通过时，却受到一些单位的强烈反对，在最后一刻，新破产法的立法程序因这一重大争议未能妥善解决而被暂时中止了。但是，笔者认为，对以这一关系千百万职工利益的大问题，有必要进一步进行研究和讨论。二、企业破产时对职工的正当权益必须予以妥善保护，对职工债权更是应予以充分清偿，这不仅是职工在破产法上的权利，而且从某种意义上讲，也是公民在宪法上享有的社会保障权利。但是，将范围如此之广的职工债权全部放在物权担保债权之前清偿的立法模式是不妥的，违背了市场经济运行的基本规律，在法理依据、解决问题基本思路以及产生的实际效果等方面都存在严重的问题，而且仅仅依靠采取这一种措施解决职工债权清偿问题也是不够的，对物权担保债权人更是不公平的。此外，在新破产法立法过程中，早已明确政策性破产是仅适用于特殊时期、特殊情况下的部分国有企业的一种过渡性措施，将在新破产法通过后限期废除，完全走上依法破产之路（也就是说，承认政策性破产是违背法治原则的）。而目前立法草案的规定实际上是把原来仅有条件地适用部分国有企业的政策性破产中的职工债权清偿顺序普遍推广到了所有企业，可以说是使所有企业都走上了政策性破产之路，显然也是与破产立法宗旨不相符的。[!--empirenews.page--] 笔者认为，以我国是社会主义国家、保护劳动者合法权益应是破产立法首位考虑目标为由，主张将职工债权全部放在物权担保债权之前优先清偿的观点是不妥的。破产立法的根本目的是为解决在债务人丧失清偿能力时的债务公平清偿问题（包括但不限于对职工债权的公平清偿），并通过维护市场经济秩序以促进社会经济发展，而不仅仅是为保护职工权益，更不能将此作为立法的首要目标。而且，保护劳动者合法权益与将职工债权全部放在物权担保债权之前优先清偿，两者之间并无必然联系，更不是非此即彼的对立关系，此种说法有将经济问题政治化、以大帽子压人之嫌。职工债权问题必须从源头解决。目前在

资本主义国家中拖欠职工债权的现象都已经很少见了，而在奉行社会主义的我国却大量出现拖欠职工工资等问题，乃至于需要总理出面为民工催讨工资。这决不是一个正常的社会现象，它反映出政府对此问题采取的社会调整体系与措施的严重失控。要想彻底解决这一问题，关键是制定各种制度制止欠薪等问题发生，尽量不使其被拖入破产程序，而不能是对欠薪等问题的发生不闻不问，却在破产程序中将由此产生的不利后果强压到债权人尤其是物权担保债权人身上，让其为政府的工作失误买单。对破产企业拖欠的职工债权仅靠在破产法中无限提前其清偿顺序解决，不过是头痛医头、脚痛医脚，治标而不治本，甚至可以说是拆东墙补西墙的偏激措施。从理论上讲，各国都存在对破产企业职工债权的清偿问题，但许多国家对职工债权清偿问题的解决措施更为合理、更为妥当，值得我国借鉴。拖欠职工债权大体上有两种情况，其一是有钱不付（如拖到破产时便进入无钱支付的“最高境界”）；其二是无钱支付。对有钱不付者必须严厉制裁，而对无钱支付者必须有解决措施。首先，各国重视从源头上制止对职工债权的拖欠。有的国家或地区立法规定，企业的董事等高管人员个人对企业所欠工资负连带清偿责任，并从劳动法和社会保障法的角度规定严格的法律责任，使其不敢无故拖欠职工工资、社保费用等。至于那些因丧失清偿能力而无力还债（包括拖欠职工债权）的企业，一些国家立法则规定，其董事有义务及时申请破产，以防止债务进一步恶性膨胀，破产财产继续减少，损害债权人利益，否则追究其刑事责任。强制该破产的企业及早破产，也是保障职工债权获得充分清偿的重要手段，为此可赋予职工破产申请权。其次，由政府设置欠薪保障基金等社会保障基金，对破产企业无力清偿的职工债权进行补偿。如法国专家在破产立法国际研讨会上介绍，法国立法规定，企业破产后，政府设置的保障基金马上接手清偿所欠职工债权，然后再以代位债权人的身份参加破产清偿，其代位的债权除极少数数量（按种类区分）可优先受偿外，其余均作为普通债权清偿。笔者认为，各国立法对拖欠职工债权者的处罚机制以及主要通过社会保障制度解决清偿问题的基本思路值得我国借鉴。必须明确，职工债权的拖欠不是企业的债权人所为，而是职工所在企业所为，是企业的所有者或管理人员拖欠的，对国有企业而言，可以说就是国家拖欠的（或默许拖欠的）。所以，政府如果确实将保护职工利益放在立法或日常工作的首位考虑，解决问题的办法很简单，只需立法规定，对拖欠职工债权负有责任的企业高管人员个人须负连带清偿责任（可考虑以新破产法通过或实施时间为适用界限），并从劳动法上规定对其个人的处罚措施；还可以规定，凡拖欠职工债权达一定期限的企业一律吊销营业执照、予以关闭，甚至追究政府有关部门负责人的责任，同时由政府主导设立职工债权的清偿保障基金，这才是真正言行一致地将对职工利益的保护放在了第一位。[!--empirenews.page--] 但迄今为止，政府并没有采取上述立法措施解决拖欠职工债权问题。在市场经济的发展中，在考虑社会公平与经济效率何者优先的问题时，政府（包括[1][2][3]下一页官员）在相当大的程度上是将经济效率等（与其业绩有更为直接的联系）列为比对职工利益保护更为优先的目标。或许正因为如此，政府才不得不在相当程度上宽容地允许欠薪问题发生，允许有欠薪问题的企业继续存在，只有当问题不解决将严重影响社会稳定即影响到政府既得利益的情况下，才采取一些强制措施解决，如通过行政手段强制清偿民工工资、将欠付民工工资的建筑企业排除出建筑市场之外等。或许这样做从政府的角度考虑确有其利益与道理，但笔者认为，目前政府应当在投资加快经济发展速度与投资完善社会保障体系、提高对职工（或曰公民）权益的保障程度两方面的权衡中调整实施策略，加大对后者的投入（这种投入从长期看也将转化为经济投资、转化为社会生产力），以解决日益严重的社会矛盾与危机。如果政府不准备从根本上解决拖欠职工债权的源头问题，在企业破产时让债权人尤其是物权担保债权人去承担由于他人过错包括政府过错而产生的不利后果，那就是不公平的。更为危险的是，这还将严重影响市场经济的效率与秩序，导致公平与效率两者皆失。其次，我国应当借鉴境外有益经验，由政府建立对职工债权的清偿保障基金，使其得到更为充分的保障，并从根本上解决职工债权