4讲公共管理职能(公共管理学课件).doc
第四讲公共管理职能
学习要点：
?公共管理职能的基木内涵；
?公共管理职能的程序性构成与任务性构成；
?前资本主义时期公共管理职能的形成背景及特点；
?资本主义时期不同发展阶段公共管理职能的形成背景及其特点；
?社会主义中国计划经济时期公共管理职能的特点及其在新时期的发展趋势；
?市场经济条件下公共管理职能存在的依据，基本任务与运行限度。
第一节公共管理职能概述
一、公共管理职能的内涵及其形成原因
（一）公共管理职能的一般内涵
所谓职能，指特定组织基于某种规定所承担的基本职责和基于自身特定结构形式所能发挥的功能作用的统称，它是职责与功能的统一。
公共管理职能则是指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。
具体理解：
1.公共管理职能的实施者是整个公共管理系统，包括以政府行政机构为核心的各类公共管理组织。
2.公共管理职能得以实施的依据，是国家或社会通过某种途径赋予给公共管理组织以某种特定权力或者权威。其中，对于各种类型的政府机构而言，国家往往要通过宪法和法律的形式赋予它们一定的公共管理权力，就当代政府而言主要是行政权力。
一些社会性公共管理组织往往并不具有实施公共管理的正式权力，而是依赖由于某种特定因素而自发地形成的权威来运行的。例如，各种社会慈善机构与志愿者组织，它们行动的权威恰恰来自于它们自身扶贫助弱的种种慈善行为自身及社会对它们的认同与信任。
3.公共管理职能的内容涉及公共管理系统对一国公共产品与公共服务进行管理的全部事务，诸如国防、公安与内政、环境保护、文化、教育、医疗卫生和福利保障等。
4.公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反映。
5.公共管理职能是一个独立、完整的体系。
由上可见，公共管理职能与通常所说的政府职能是既有联系，又有区别的两个不同的概念。政府职能是公共管理职能体系的一个核心构成部分，随着社会日治能力的不断加强和政府职能社会化改革在各国的展开，公共管理职能越来越超出政府职能的范围o
（二）公共管理部门及其职能的存在原因
首先，公共管理部门及其职能体系的存在是社会分工发展到一定程度的必然要求。
其次，公共管理部门及其职能体系的存在也是当代各国社会与市场经济发展的基本要求。
第三，公共管理部门及其职能体系的存在，尤其是其存在状况还与特定社会的自治能力密切相关。
二、公共管理的程序性功能
（一）决策。公共部门的决策职能主要包括确立目标、发现问题、设计方案、最终方案的抉择与实施等一系列基本步骤与内容。
（二）组织。具体地，组织职能一般包括组织结构设计、人员配备与力量整合等基木内容。
（三）领导。公共部门中的领导者运用领导职能，通过指挥人们的行为、沟通人们之间的信息、增强相互间的理解、统一人们的思想和行为，激励每个成员日觉地为实现组织目标而共同努力。具体地，领导职能又包括指挥、沟通、协调及激励等基本职能活动。
（四）控制。公共部门控制职能的发挥一般包括确定标准、衡量成效与纠正偏差三个步骤。
三、公共部门的任务性职能
（一）经济职能
1.宏观调控职能。所谓宏观调控，主要指对整个国民经济进行的总量管理，包括制定国民经济计划和各种重大的国民经济政策、保持社会总需求和总供给的平衡、适当调整社会产业与区域结构、保持国民经济的适度增长和良好的经济投资环境，加强水利、电力交通、邮电等对国民经济发展有重要影响的公用事业和基础设施的建设，促进国内外市场体系的形成和发展，等等。
2.微观管理职能。在这里，公共组织微观经济管理主要指作为市场主体存在的各类公共组织，如公共企业、公司等单个经济主体所从事的与公共产品与服务的生产和经营有关的管理活动。
（二）政治职能
1.民主建设。
2.社会治安。
3.国家安全。
（三）社会职能
1.提供社会保障。
2.促进公正的收入分配。
3.环境保护。
（四）文化职能
文化职能是在公共管理职能中比重II益增加的重要组成部分，它涉及到科技、教育、文化、卫生、体有、广播电视与出版等各个方面。经济和文化是人类文明发展的两大支柱，前者主要涉及物质文明的进步和发展，后者则主要涉及精神文明的进步和发展。两者相辅相成、互相促进。
第二节公共管理职能的历史演变
一、传统社会的公共管理职能
所谓传统社会，有时也称为前资木主义时期，一般包括原始社会、奴隶社会与封建社会三个发展阶段。
原始社会的公共管理职能极其简单：肖先，其公共管理职能大多数都是与谋取生活资料的生产劳动直接相关，主要是进行劳动分工。其次，不存在专门的公共管理组织或职能。最后，其职能的运行方式是习惯化、非强制性的。
前资木主义国家时期的公共职能体系存在3个基木特征：
（1）公共管理职能体系的重心相当清晰，即是以政治统治职能为中心。奴隶主或封建主贵族通过强化政治镇压职能和国家安全职能，对内镇压广大被统治阶级的反抗，对外抵御或实施侵略，以维持本阶级的政权与经济统治地位。
（2）包括经济、文化职能在内的社会事务管理职能十分薄弱。这也是由其落后的社会经济基础，即自然经济基础所决定的。
（3）公共管理职能体系的运行以国家暴力手段的镇压为主要特征，这是与其公共职能体系的基本结构相一致的，也是由其社会矛盾的对抗程度所决定的。
二、西方国家公共管理职能及其变迁
根据其内在特点，西方国家公共管理职能的发展可划分为3个不同阶段。
（一）自由放任主义
具体地，这一时期的公共管理职能体系呈现以下特点：
（1）政治职能仍然占据中心地位。这主要是运用国家机器保卫国家安全和必要的社会法律秩序。但与此同时，一些有关公民政治与社会权利的法律，尤其是宪法得到制定与实施，使得民主政治职能也得到前所未有的发展。
（2）在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策，公共部门基本上起着维护社会与市场秩序的“守夜人”角色。
（3）出于对整体利益的考虑，公共部门应该向社会提供某些类型的“公共商品”。早期资本主义公共管理职能体系中己经包含了一些积极的社会管理职能。
（二）国家干预主义
从19世纪末一直到20世纪70年代末，资本主义进入垄断主义时期。在这一历史阶段，西方各国政府对其公共部门的职能体系进行了全面的改革与调整，具有以下一般特点：
（1）政府权能体系迅猛扩张，“行政国家”取代“守夜警察”成为各国政府职能体系发展的主流趋势。
主要由于自由市场自身发展所导致的垄断问题与社会财富的“马太效应”的产生，这一方面使得自由放任的资本主义再也无法仅仅凭借市场的自动调节来促成社会资源的有效配置并推动生产力与国民财富的不断增长，另一方面也使得社会矛盾，主要是劳资矛盾迅速激化。其结果是以经济危机为核心的政权与社会秩序危机的持续加深，其集中表现是全球性经济危机与两次世界大战的爆发。
（2）各国公共部门政治职能总体上进一步得到加强。
由于经济与社会矛盾的普遍激化，为了维持必要的政治与法律秩序，西方各国的政治统治职能普遍得到加强，其中，以德国与口本为首的国家甚至一度走上了法西斯恐怖统治的极端道路。至于政治民主职能，除了美国等极少数国家可能例外之外，在西方各国总体上有所削弱。
（3）在经济与社会职能方.面，各国普遍采取了积极干预的职能模式。
面对自由市场竞争所无法避免的神种经济与社会危机，西方各国口益意识到放任主义的局限性。凯恩斯主义的兴起更是要求各国政府采取积极的干预主义政策以解决经济发展、就业与社会福利等前所未有的公共价值目标问题。尤其是在二战之后，大多数西方国家都实施了全面的福利政策，为公民提供“从摇篮到坟墓”式的福利保障。
（三）新古典主义
干预主义公共管理职能模式发挥了积极的正面效用，成为促成战后西方各国社会经济持续二三十年“繁荣”的一个重要因素。然而，它也存在系列问题：
首先，它试图将政治置于经济之上，将国家集体置于社会个人之上，这与西方社会的个人主义价值取向是相违背的。因此，一旦条件允许就很难获得广泛的政治支持。
其次，公共部门的干预能否持续有效一直是个有争议的论题。事实上，自由主义公共职能模式主张一直试图重新取代干预主义，再次取得主导地位；而自由主义既更符合西方各国文化传统，也更符合市场经济的内在发展要求。
最后，或许更为重要的是，经济与社会发展事实口益表明，市场不能解决的问题，公共部门也未必解决得好，甚至可能给社会带来更大的损害。尤其是从20世纪70年代末开始，西方各国普遍出现了以低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字与高失业率，即所谓“三高一低”为特征的社会与经济发展“滞胀”现象。
所谓新古典主义，又称为新日由主义，其基本理论要点是在重申个人理性假设的基础上主张在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。结合新古典主义理论基本主张，当今西方各国公共管理职能体系呈现出以下特点：
（1）政治职能的对内的统治职能尤其是暴力镇压职能相对有所弱化，而民主建设职能则得到进出一步加强。
（2）经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占地位越来越重要，甚至成为核心政府职能。
（3）公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存。
三、建国后我国公共管理职能的媾变
（一）传统计划经济体制时期的公共管理职能体系
我国传统的公共管理职能体系是参照前苏联的高度中央集权模式建立起来的，这种模式的主要特点是在政治、经济、社会、文化各方面都实行高度集中统一管理。在这神职能模式下，传统公共管理职能体系具有以下几方面特征：
（1）以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心。相应地，政治统治职能占居绝对主导性地位，而民主建设职能则受到忽视。
（2）经济管理职能方面，由于实行高度中央集权的计划经济体制，我国政府包揽一切经济管理职能。事实上，在很长一段时间内，我国并不存在现代意义的市场，也不存在现代意义的企业，或者说微观经济主体。
（3）社会、文化等管理职能也基本是由政府统包统揽，服务职能相当薄弱。除了党与政府及其有关附属组织之外，其他类型的社会组织实际上几乎被禁止存在。
（4）在公共管理职能的运行方面，传统公共管理体系只注重思想政治教育与行政强制手段的运用，尤其是一味依靠用行政强制手段来推行各项公共管理职能。
（二）我国公共管理职能体系的转变及其基本方向
1.职能重心的转移
党的十一届三中全会终于使党与国家的工作重心转移到经济建设方面，使国家生活步入正常的发展轨道。相应地，公共管理职能体系也由以阶级斗争为纲，以专政职能为重心，转向以经济建设为中心，以经济与社会发展职能为重心。这就实现了我国公共管理职能重心的根本转移，从而也使得我国政治、经济与社会生活进入了一个新的发展阶段。
2.公共管理职能体系的转变
所谓公共管理职能体系，在这里主要是指特定环境下，一国公共管理职能的基本构成及各种职能相对重要程度或者说相对地位的状态。由于职能重心发生转移，同时也由于国内外政治经济环境的转变，尤其是受加入WTO及经济全球化的影响，我国公共管理职能体系的具体构成正呈现出以下发展趋势：
（1）国内统治职能日益次要化，地位相对弱化；
（2）宏观经济调控与市场培育职能地位LI益突出，且占有主导性地位；
（3）教、科、文等发展职能将不断得到重视与加强，以建立起健全、高效的教育体系与科学文化发展体制；
（4）对外交往职能急剧扩张，不仅外交部，其他政府职能部门甚至其他公共管理主体都将强化其外交功能；
（5）国家防卫职能也将适当加强。
3.职能方式的转变
具体地，我国公共管理职能方式呈现出以下特征：
（1）在社会资源配置方式上，由传统体系下重计划反市场机制转而要求实现计划与市场有机结合，以市场为主、以计划为辅的社会资源配置机制。
（2）在社会经济职能的运行方式上，由传统的微观、直接管理方式向宏观、间接管理方式转移。
（3）在管理手段方.面，由以运用行政手段为主转向以运用经济、法律手段为主。
4.职能关系的转变
（1）中央与地方、上级与下级政府间及各职能部门间职能关系的转变。
（2）政企关系的转变。
（3）党政关系及各国家权力机关间关系的转变。
（4）政府与其他公共管理主体间关系的转变。
第三节市场经济中的公共管理职能
一、市场机制的缺陷
市场机制的作用在于通过竞争来实现资源配置高效、合理和优化的目标。
然而，市场决不是万能的，市场机制这只“看不见的手”木身存在着固有的缺陷，即存在着所谓“市场失败”问题。
（一）市场不能消除垄断和非公平竞争
（二）市场不能解决外部性问题。
所谓外部性，是指某人的经济决策通过非市场的价格手段直接地、不可避免地影响到其他人的效用函数，并成为后者自身所不能加以控制的变量。外部性既可能产生积极的正效应，也可能带来消极的负效应。现实生活中，随地吐痰、抽烟会危害公共卫生，许多工厂排放废气、废渣会影响农业生产和居民健康，此即外部负效应，又称外部不经济。也有些社会活动能产生有益的外部正效应，如企业改进技术、培训员工，个人注射防疫疫苗，私营组织创办教育机构，或是为了组织自身的目的而修筑桥梁、道路，等等，利己也有益于社会。那么市场机制对外部性的矫正也就无能为力，因此，必须借助于市场以外的力景来加以干预和纠正。
（三）市场无法满足社会对公共产品的需求。
一般说来，在国防、外交、公共设施、生态环境、文化教育、科学技术等领域，由于所需投资量大、回收期长，及其产品和服务的非竞争性、非盈利或无盈利性等特点，私人资本无力也不愿进入。因此，单靠市场很难保证生产出适量的公共产品。
（四）市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题
（一五）市场不能确定和控制宏观经济总量平衡。市场调节是一种事后调节。一是调节的滞后性，二是调节的盲目性。市场机制木身存在着自己无法克服的弊端和缺陷，必须借助市场机制以外的力量予以校正和弥补。
二、市场经济中公共管理职能的内容
（一）限制垄断和促进竞争
（二）界定和维护财产权，克服外部性。公共部门用来纠正外部效应的措施包括经济措施、法律措
施、行政措施和社会措施。经济措施主要指征税，如对车主征收“公路使用费”，征收污染税或拍卖“污染排放权”以解决污染问题，
（三）提供公共产品。软件指法律制度、国防、行政服务、消防、社会卫生保健与文体教育等；硬件
则包括供水、供电、邮电、通讯、道路交通设施等基础设施。
（四）保障收入分配的公正化。第一，以法律形式分地区确定劳动者最低工资标准。第二，对个人征
收累进所得税，第三，实施工资和物价管制。第四，增加转移支付和其他各神福利措施，包括发放失业补助金和救济金等。此外，政府还可通过征收高额财产税和遗产税等，防止收入过分悬殊；通过举办公共工程等，增加就业机会，提高某些社会成员和阶层的收入。
（一五）调控宏观经济。一是财政政策，即调节政府开支的规模和税收高低，以调节人们可支配的收入，从而调节总需求；二是货币政策，即用调节货币供应量的方法来影响投资和消费。因此宏观经济政策应以保持货币增长稳定和物价稳定为主。
三、公共管理职能的限度
公共管理部门用来弥补市场缺陷的政策手段木身也并不是完美无缺的，公共部门的过度干预或无效干预，往往可能使事情变得更糟，造成“政策失败”的现象。
首先，公共决策的复杂性导致政策选择的偏差。
其次，政策实施的复杂性导致政策结果的扭曲。
再次，寻租活动导致社会资源的极大浪费。
最后，公共部门系统存在低效率常态。
在现代市场经济生活中，市场的失败要求公共部门介入，公共部门的作用是弥补或矫正市场的缺陷，不可能也不应该取代市场。公共部门的功能措施要奏效，也必须建立在符合市场规律的基础上。
复习思考题：
1.如何理解公共管理职能的基本内涵？
2.公共管理职能的程序性职能构成有哪些？任务性职能构成呢？
3.试分析资本主义不同发展阶段公共管理职能的形成背景，并说明其各自特点。
4.我国传统公共管理职能体系有何特征？其在新的历史时期的发展趋势又如何？
市场机制在经济发展中发挥着不可替代的巨大作用，但市场机制本身存在着缺陷，要求以政府为主的公共组织对之进行调控，履行相应的职能。然而公共部门的过度干预或无效干预往往可能造成“政府失败”现象。因此，在现代市场经济生活中，市场和公共部门的作用都不可或缺，必须相互配合，协调发展。