人大法学院莫教授主持起草的“人大版《行政诉讼法》修改建议稿”发布

人大法学院莫教授主持起草的“人大版《行政诉讼法》修改建议稿”发布

2月27日下午，《中华人民共和国行政诉讼法》修改研讨会暨专家建议稿征求意见和发布会在中国人民大学明德法学楼725会议室举行。会议由中国人民大学中国行政法研究所主办，公布了由中国人民大学中国行政法研究所所长莫于川教授主持、中国人民大学中国行政法研究所课题组起草的专家建议稿（以下简称“人大版建议稿”）。莫于川教授和杨建顺教授主持了本次会议，最高人民法院行政审判庭李广宇副庭长、最高人民检察院司法改革办公室张步洪处长、国务院法制办公室陶杨处长、全国人大常委会法制工作委员会王正斌同志，以及来自北京大学、清华大学、中国政法大学、中央民族大学、中国社科院等高校的专家学者参加了发布会。《法制日报》、《检察日报》、《法制晚报》、《法治周末》、《南方都市报》、《民主与法制时报》等媒体记者采访了本次会议。

中国人民大学法学院院长韩大元教授和中国人民大学宪政与行政法治研究中心主任胡锦光教授出席会议并致辞。韩大元教授对与会学者和媒体对人大法学院以及宪政与行政法治研究中心的支持表示感谢，并希望行政诉讼法的修改能坚持宪政理念，推动人权发展；同时指出，专家学者们既要推动行政诉讼法的修改，也要推动行政诉讼法的解释，将修改与解释并重。胡锦光教授在致辞中发表了对人大版建议稿的几点看法，他认为，现行《行政诉讼法》的立法目的过于繁复，容易造成人们理解的偏差，只需保留行政诉讼的直接目的即可；制约行政诉讼受案范围的重要因素是权利和自由的范围，因此应扩展公民权利和自由的范围；应赋予案件当事人（原告与第三人）启动司法审查的权利以推动对抽象行政行为的司法审查；应更加严格限制再审程序的启动以维护法院裁判的既判力。

人大版建议稿课题组负责人莫于川教授简要回顾了我国行政诉讼法的发展历程，扼要介绍了此次建议稿的创新亮点，详细回答了媒体记者的提问。他着重指出了人大建议稿的五个亮点：一是重构了行政诉讼法的立法目的，梳理了行政诉讼立法目的的体系，按照不同立法目的之间的主次关系，调整了立法目的的表述顺序；二是系统归纳提炼了行政诉讼的基本原则，并将其单列一章，有助于彰显其价值，突出其指导性地位；三是将电子数据证据增加为一种独立的证据类型；四是将司法建议制度正式化予以系统化、正式化，扩展其适用期间，放宽其内容界限，建立反馈与公开机制，以发挥其应有的功能和作用；五是建立赔偿（补偿）专项准备金制度和法院支付令制度，以增强行政赔偿（补偿）的实效性。

接下来，与会学者围绕人大版建议稿展开了热烈的探讨。

北京大学姜明安教授对建议稿在调整立法目的、增加电子数据这一新的证据类型、

加大执行力度等方面的突破给予了肯定，并认为：一是行政诉讼的立法目的应当立足于公民权利救济；二是从我国当前行政诉讼实践中的主要矛盾和司法谦抑的适用特征来看，司法谦抑原则不宜被纳入立法；三是撤销基层人民法院对一审案件的管辖权，将一审管辖全部上提到中级人民法院。

清华大学余凌云教授认为人大版建议稿有许多可取之处，例如管辖方面做出的地域回避等的探索、增加司法最终裁决、诉讼停止执行原则的确立，等等。同时，他也提出了自己的几点看法：一是复议机关不应作被告，因为复议机关是裁决机关，相当于一审法院，应当保持中立性；二是对抽象行政行为的审查方面还应再做细化研究；三是采用“行政争议”作为受案范围基准，可能难以保持诉讼制度的延续性，因而建议在已有的共识基础上进行增量改革。

中央民族大学熊文钊教授谈了以下几点看法：一是认为《行政诉讼法》确实存在诸多先天和后天问题，“中改”的思路比较合适；二是应当明确行政诉讼法的独立性，反对将行政诉讼法视为民事诉讼法的特别法；三是在基本概念上，反对使用“行政机关”概念，主张直接使用“行政主体”或者“行政职权主体”，反对使用“公民”而主张直接使用“行政相对人”，反对使用“行政行为”，主张使用“行政职权行为”；四是认为司法谦抑原则是司法机关的行为准则,在现阶段还不宜被确立为行政诉讼的基本原则；五是认为被告负举证责任是行政诉讼法的亮点，原告不应承担“举证责任”而只是负有“证明义务”；六是不赞成使用“行政争议”概念，认为这可能使得原被告成为平等主体，与行诉法保护原告的宗旨不符。

中国政法大学薛刚凌教授认为行诉法修改的定位很关键，认为立法不应仅仅从主观的价值预设出发，而要考量改革的可行性，要着眼于实践中的突出问题，要从行政诉讼的功能出发来思考问题；认为行政诉讼的主要功能是保障公法秩序而非保障公民权利。

中国政法大学王成栋教授认为学术界的思考应当与实务部门有所不同，应当适度超前一些；下一步的主要任务是对具体制度进行精细化作业；修法要解决的主要问题是实践中的起诉难、受理难、执行难等突出问题；不赞成引入调解制度，认为将有损法律权威性，等等。

中国社会科学院法学研究所李洪雷副研究员认为行诉法的修改应当把握现实中出现的突出问题，如审判体制的修改等；在抽象行政行为的审查问题上，他表示赞成人大建议稿所提的附带性审查方式；在举证责任问题上，他认为在具体构建制度之前，亟需对相关理论作进一步梳理。

清华大学于安教授认为，现实中许多行政争议是由于政府的发展压力引起的，行政诉讼法应当理性引导地方政府减轻发展压力。如果行政诉讼法不能关照到“发展”这一政府的核心职能，将很可能被边缘化。目前，司法机关通过多年实践，对《行政诉讼法》的缺陷已做了不同程度的矫正，可以此作为新一轮改革的起点。现在公民的权利结构和法院的司法保护能力已与《行政诉讼法》立法时的情况大相径庭。一方面，公民权利早已不限于人身权

和财产权这样狭窄的范围，不论是在自由权还是在社会权方面均有大幅扩张，另一方面，现有《行政诉讼法》的特点是以保护公民的基本自由为进路，缺乏保护公共利益的职能，因此，从协调发展观的视角来看，现有《行政诉讼法》的框架已不敷使用。此外，在诉的构成、证据制度等方面也存在颇多有待改进之处。

中国人民大学王旭助理教授强调增量的改革观，他认为行诉法的修改应当注意吸收司法解释、司法文件和相关判例，不必全部推倒重来。

中国人民大学喻文光助理教授强调了在行政诉讼中引入调解的必要性，并从这一角度出发对建议稿中“行政争议”的受案范围标准表示赞同。认为这一标准才能与“合法权益”这一救济范围相匹配，突破了原有的法院裁判只能对行政行为作“合法/违法”判断的二元构造，突破了审判机关只能做合法性思考的藩篱，建立了开放性的救济结构，有利于增强司法的利益救济功能，实现案结事了，实质性地解决行政争议。她并结合德国法的经验和理论，介绍了调解与和解在前提、主体、效力、阶段等方面的区别，指出了对调解与和解进行精细化设计的必要性。