有限政府与有效政府-悖谬与结合

有限政府与有效政府:悖谬与结合

摘要:本文从有限政府和有效政府两个概念的起源出发,力图厘清二者对于政府构建的层次理念,指出有限政府理论与有效政府理论分属不同的价值层面,进而分析二者产生悖谬的原因,并阐明二者结合的理论合集及现实要求。

关键词:有限政府;有效政府;悖谬;结合

有限政府与有效政府的关系一直是学术界讨论的热点问题。有学者认为二者是层次递进、发展替代的两个概念,如张忠祥认为,“在本世纪八十年代早期,有关政府应该更小、应受更大限制的观点十分盛行。当今,这种观点正逐渐改变,许多关于有限政府的理论和作用要么显得和现实发展不相适应,要么受到了严重的挑战。有限政府的理论根基已被动摇,已不适应社会发展的需要。当我们站在一个政府干预不断增加的时代之门时,树立有效政府的价值取向不仅是合适而且是必要的。”[1]然而,也有学者认为二者是一种能够相互包容,互为补充的过程,即,有效政府可以并应当建立在有限政府之上。如刘鹏认为:“有限必须是有效下的有限,否则只会导致弱势政府的产生;有效必须是有限下的有效,否则只能导致专制或全能政府的产生。”[2]那么为何对有限政府和有效政府的关系会产生不同的理解?二者究竟相容,还是相互排斥?如果能够相容,那么二者的契合点是什么?对于上述问题,只有对二者的起源及其性质进行探究,才能得出比较明晰的答案。

一、有限政府理论的起源——自然权利为基点的政治哲学

以霍布斯、洛克等人为代表的社会契约论者认为,在人们进入政治社会以前,生活在一种自然状态中。人们是平等的,没有任何人具有高于他人的权力,每个人都按照自己的意愿,采取合适的办法来决定他的人身和财产,无须听命于任何人的意志。为了约束所有的人不侵犯他人的权利,不互相伤害,使大家都遵守旨在维护和平和保卫全人类的自然法,自然法便在那种状态下交给每一个人去执行,使每个人都有权惩罚违反自然法的人。但由于自然状态下物质产品的相对匮乏和人与人之间信任的不足,使得每个人在自由地追逐其欲求时必然与他人的欲求发生矛盾,当人们欲求同一事物而又无法充分分享时,彼此就会成为仇敌,人与人之间就形成了竞争。为了保障个人权利,尤其是财产权,人们便在理性的基础上通过契约结成一个共同体,把自己的权利委托给一个更高的公共权威——政府,让它拥有权威和力量来管理社会,从而离开自然状态,进入政治社会。

由此可见,社会契约论的先哲们在论述国家产生的同时也传递给了一种信息:人权天赋,每个独立的个人与生俱来的拥有自然权利。而自然的个人先于政治国家而存在,个人的自然权利同样先于国家的政治权力而存在,国家公权力的真正来源是个人权利的集合授予。个人是本源,社会是派生的,社会和国家是个人为了保障自己的权利而组成的人为的机构,如果抛开个人权利而直接谈政府权力是毫无根据的。

正是基于这样的逻辑结论,近代启蒙思想家认为国家的权力是有限的,而且要

防止滥用权力,就必须以权力约束权力。可见,早期社会契约论者无一例外的从个人自然权利与政府权力关系的角度来论述有限政府。这种对有限政府“有限”内涵的界定是对有限政府最恰当的定义。

因此,有限政府理论是从国家权力及其基本运作方式上对政府的有限性构建的一种解释体系,换句话说是从国家构成的基本理念和权力的基本构成来规定政府权力有限的基本理论,是宏观上带有思辨色彩的政治哲学上的一种理论体系,并没有涉及到具体操作的层面上。

二、有效政府理论的起源——对官僚制的反思

对于有效政府理论的起源问题,并没有像限政府理论那样有着明显清晰的思想发展链条,其根源在于“有效”自身的性质。“有效”,《现代汉语词典》的解释为“能实现预期目的;有效果。”例如,“有效方法,有效措施,这个方法果然有效。”就实质而言是一种对于方法和结果的定性,并非像“有限”是一种关于事物性质的描述。对于“方法”,人们总是强调其结果和形式,而对于“性质”,人们则更多关注其背后所蕴含的哲学底蕴。因此,有效政府理论针对的是具体操作层面上,对政府施政结果的一种思考,或者是对政府绩效的反思。

有学者认为,有效政府的确立源于行政生态学理论的产生,”归根结底,就是要使政府不断地适应生态环境发展变化的要求,不断满足社会不同的需要,提高政府管理的效率和效益,这也是有效政府的价值所在。”[1]众所周知,现代政府是按照韦伯的官僚制模型组织的,在韦伯看来,“纯粹的官僚集权式行政组织——从纯技术观点来看是能够取得最大程度的效率的,从这种意义来说,这种组织是对人进行绝对必要的控制的最最合理的手段。在精确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面,它比任何其他形式都优越。”不过,韦伯的官僚制理论是对一种纯粹“理想的行政组织”的描述,这种描述对于促进资本主义社会的行政管理不断趋向理性和高效,也即行政管理的现代化有革命性的意义,对于建立现代文官制度曾起到了重要作用,但是现实几乎找不到韦伯所推崇的理想类型,而且资本主义的实践并没有验证韦伯理论的预期,相反出现了效率低下、浪费严重和某些政府官员不负责任的弊端,进而故意模糊官僚制与韦伯极力排斥的官僚主义现象之间的界限。

从20世纪70年代开始,一场新公共管理运动在西方发达国家展开,其核心就是否定传统的官僚制模式,在行政管理中引入市场经济的原则、理论和方法,更加重视“顾客”的地位和作用,更加注重追求效率和效益,其根本目的是要建立一个适应社会变迁的有效政府。[1]有效政府理论反对把人看成冷冰冰的政府机器运作的一个零件,认为官僚制会抹杀人作为个体的积极性和创造精神,不能应对客观环境的实际变化而作出恰当的反应。因此作为操作层面的一种再思考,有效政府与有限政府具有不同的价值取向。

三、有效政府和有限政府:现实中的悖谬

如前文所言,有限政府理论起源于自然权利和社会契约思想,其理论来源带有虚构的特点;而有效政府理论则是对官僚制下的一系列弊端的反思,是对现实理论

的一种重建,其本质是对现实政府运行效率的理性思考。有限政府理论在价值取向上强调公民权利的神圣不可侵犯,在政府构架上主张以宪政为基础,分权制衡为原则;而有效政府理论其价值来源于对现实的反思,其核心在于“有效”,即在具体制度的操作层面和其结果上关注技术、资源配置的有效性。由此可见,这两种理论体系,就起源而言属不同层面上的理论构建,并不存在先天的矛盾,那么为何还有学者对二者还持一种相互代替的观点呢?究其原因在于研究方法上的不同而带来的推理上的冲突。

有限政府理论产生于近代思想家对神权及君权神授思想的驳斥,这使得论证中的抽象思维痕迹颇深,例如,当时主要思想家的著作开篇几乎都是关于神权的论述(如洛克的《政府论》(上)),这种思考使得有限政府理论中带有更多的政治哲学思辨,而对具体政治运行模式的思考甚微,这也并非是有限政府的内核。现代政府深受韦伯官僚制的影响,要求行政部门从上到下形成一个金字塔式的等级结构,明确划分每个组织成员的职责权限,建立明确的规章制度,突出组织的严密性、管理的非人格化和技术的高效率,并不注重如何保证公民的基本自由和权利问题,显然这与强调限制政府权力,保障公民权利的有限政府旨趣不同。而起源于二十世纪七八十年代的有效政府理论,其产生是基于现实政府的无效或失灵等行为,是在实证思维模式下来讨论有效政府行为的理论。这种理论直接来源于政府失灵现象而对官僚制弊端的批判,但并不反对有限政府理论所倡导的宪政国家、三权分立等基本原则(或底线),即便理论依据有所变化(如不再是先验的自然权利),但都没有离开国家权力与公民权利分疏这一根本核心问题,例如有学者指出的关于第四权力部门的出现等,实质上也落在对公民与国家关系权力的界定范围内,是有限政府理论自身的进一步发展,这恰说明有限政府理论同有效政府理论并非同一层次上的概念。

有些学者提出在中国建立有效政府而非有限政府,其根源也在于此。有限政府是基于天赋权利不可剥夺的价值诉求和制度安排,其产生有其特定的文化背景和社会历史条件,由于中国根深蒂固的封建传统和计划经济下的全能政治结构,使我们缺乏有限政府的建构基础;而有效政府理论由于主要关涉操作层面的政府职能及其运行结果,较少基本价值取向的考虑,能够取得较为有效的成果。这也是国内很多学者主张以有效政府代替有限政府的一个深层次的原因。而近年来西方国家对于有效政府的持续关注说明有限政府在操作层面上的不完善,而提倡有效政府的国家仍不否定宪政国家和分权制衡这些传统上属于有限政府的基本原则,因此二者并非是替代关系或一个对另一个的超越。总之,由于有限政府的理论在具体操作层面上的关怀不足或缺失,而人们习惯且擅长从当下的缺点着手改进,同时对达到某种结果深信不疑,这便是有效政府理论能够被人们所关注的原因所在。

四、有效政府同有限政府的结合点

有效政府同有限政府是不同层次上的观念,对于二者矛盾的说法是对其“来源”的不同认识造成的,那么这两种并不悖谬的理论能否结合?其结合点为何?我们认为具有自由主义思想渊源的有限政府同有效政府无论是在理论上还是在现实中都有结合点。