民间资本参与PPP项目意愿性差的成因与对策研究——以泉州刺桐大桥为例
泉州刺桐大桥项目融资案例
房地产开发与经营
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2．项目的投资者和经营者
项目的投资者和经营者是BOT模式的主体，在刺桐大桥项目中，投资者由名流实业 股份有限公司（民营企业）和省市政府授权投资的三家国有企业（福建省交通建设投资 有限公司、福建省公路开发总公司和泉州路桥建设开发总公司）按6∶4的比例组成投资 实体，即大桥的经营者与建设者——刺桐大桥投资开发有限公司，大桥在30年内的建设 和经营管理由该公司承担。
图8-2 刺桐大桥投资结构 3
刺桐大桥的资金结构包括股本资金和债务资金两种形式。项目 的四个直接投资者在BOT模式中所选择的融资模式是由项目投资者 直接安排项目融资，并且项目投资者直接承担起融资安排中相应的 责任和义务，这是一种比较简单的项目融资模式。
四方投资者根据60∶15∶15∶10的比例出资注册资金6000万元 一次性到位，其中名流公司3600万元，其他三家2400万元，用于大 桥的建设。资金不足的部分由四方投资者分别筹措，根据工程进度 分批注入，大桥运营后的收入所得，根据与贷款银行之间的现金流 量管理协议由贷款银行监控账户，并按照资金使用优先顺序的原则 进行分配，即先支付工程照常运行所发生的资本开支、管理费用， 然后按计划偿还债务，盈余资金按投资比例进行分配。
1994年初，泉州市政府为解决市内塞车和过桥困难，决定投资新建一座跨江大 桥——泉州刺桐大桥，由于政府建设资金紧张，打算引进外资，前来洽谈的几家外 商因提出条件苛刻，引资未能成功，建桥暂时搁置起来。泉州地处闽东南地区，改 革开放以来，作为著名的侨乡，民营经济发展迅速，为民营企业参与政府大型项目 建设提供了资金上的可能。
3．银行贷款
贷款的条件除取决于项目本身的经济强度之外，在BOT模式中，很大程度上依赖于 政府为项目所提供的支持和特许权合约。
政府与社会资本合作(PPP)概念与案例
政府与社会资本合作（PPP）概念与成功案例在欧美，PPP已经有一百多年的发展历史，且制度环境也较为完善，中国由于有着国企占主导的国情，PPP需要与国情相适应。
一、概念在欧洲和美国，由于重商主义、市场经济发展较为充分，契约精神比较普遍，同时社会治理以法制为基础，数字化生存，因此PPP已经有一百多年的发展历史，且制度环境也较为完善。
PPP在西方的概念中是指Public-Private-Partnership，即公私合作的公共基础设施项目融资模式。
中国由于有着国企占主导的国情，PPP来到中国之后需要与国情相适应，Public一般指政府部门，但是Private指社会资本，官方有两个版本的定义，一是财政部2014年11月29日颁布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》中第二条规定，“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”，二是发改委2014年12月2日颁布的《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》的附件2 《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中指出，“社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体”。
同时，发改委颁布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中，对PPP进行了定义，“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”。
二、案例（一）英国英国作为PPP项目模式发展历史较长久的国家，目前已操作的PPP项目超过700个，集中在医疗(32%)、教育(24%)、宿舍(13%)、交通(7%)、环境(6%)等方面，总规模超1000亿美元。
图1-1所示便是伦敦地铁项目PPP模式。
1、项目概况伦敦地铁自1863年开通，其后100多年一直由政府建设和运营。
中国首个PPP项目陷困境
中国首个PPP项目陷困境作者：贾康来源：《中国经贸聚焦》2014年第10期中国城镇化方兴未艾，尽管2013年城镇化率已达53.73%，但真实的城镇化水平仅约40%，未来二三十年仍是快速发展期。
城镇化的资金投入无疑是一笔天文数字。
按照4亿农民从农村转移到城市，人均市民化成本10万元计算，至少需要40万亿元。
同时，伴随人口老龄化，养老产业投入将非常巨大。
资金哪里来？PPP（Public Private Partnership，公私合作伙伴关系）模式是财政部目前积极推动的。
PPP是公共基础设施的一种项目融资模式，鼓励私营企业（包括国营企业、民营企业和外商法人机构等）与政府签订长期合作协议，建设、运营或管理基础设施（如道路、桥梁、电厂、水厂等）或其他公共服务设施（如医院、学校、监狱、警岗等），从而实现政府公共部门的职能，也为私营企业带来利益。
但历经20年，PPP模式在中国的实践饱受争议。
细观中国首个PPP项目——福建泉州刺桐大桥所经历的辉煌和尴尬，或能给未来发展带来些许启发。
共赢获利20世纪90年代初，由于当时泉州大桥通车超负荷运行，泉州市政府迫切需要再建设一座桥梁，受限于窘迫的财力，因而决定对外招商。
其中，泉州市名流实业股份有限公司（下称名流公司）董事长陈庆元对此事表达出浓厚兴趣。
1994年10月，名流公司和地方政府成立了“泉州刺桐大桥投资开发有限公司（下称刺桐大桥投资公司）”，注册资本为6000万元。
两者出资比例是6：4，民间资本占大头。
当年10月5日，市政府正式批准刺桐大桥投资公司按照BOT（Build Operate Transfer，基础设施特许权，PPP的一种形式）模式进行大桥的建设运营。
整个项目的总投资约2.5亿元。
根据泉州市政府要求，整个项目经营期限是30年，包含刺桐大桥建设期（不超过3年）。
由于刺桐大桥投资方与当地政府签订的只是一纸合作协议，而非PPP项目匹配的规范契约文本，这为以后双方矛盾难以解决埋下伏笔。
案例分析
案例分析作业崔涛2010006401911.公共物品的特点是：效用的不可分割性、收益的非怕他性以及消费的非竞争性。
泉州刺桐大桥是民营收费性大桥，有排他性，同时在一定限度内某人的使用不会排斥和妨碍其他人使用，因此具有非竞争性，所以属于可排他性的混合公共品。
2.①BOT是英文Build－Operate－Transfer的缩写，通常直译为“建设－经营－转让”。
具体来说由私营公司即刺桐大桥公司通过竞标与政府部门泉州市政府签订合同，取得某些基础设施的建设特许权，由私营公司从项目可行性研究、融资、设计做起,一直到项目实施、完成、运营。
再按照合同约定，一定时期内移交给政府经营。
②ＢＯＴ涉及的领域一般是投资规模大、经营周期长、风险大的基础设施项目。
这些基础设施是为全社会提供服务的公共产品，是经济发展过程中不可缺少的硬件。
可以有效弥补政府资金不足、低效、社会资源浪费等问题，弥补政府失灵，满足社会需求。
同时，BOT大部分经济行为都是在市场上进行的，政府招标、竞标的形式也包含了竞争机制，私营企业更能提高效率，降低成本，提高质量，保证市场机制在公共物品建设中的作用。
另一方面，私营企业以营利为目的，BOT可以保证政府对私营企业的监督和干预，保证公共品的质量，控制公共品的价格符合群众利益，保证政府干预。
可以说，BOT使私营企业和政府实现了双赢。
3.①由材料可以看出，刺桐大桥公司设计的刺桐大桥与泉厦高速的连接通道几年都没有获得通过，而泉州市政府却自己花费巨资修建了较远的泉州大桥与泉厦高速的连接通道，这一做法不仅浪费了政府财政收入，浪费纳税人的钱，而且增加了百姓过桥的时间，另外刺桐大桥与泉厦高速的连接通道成了“断头路”，严重影响城市形象。
所以，可以看出，唯一支持泉州市政府修建连接通道的理由就是那每年近亿元的过桥费，所以说泉州市政府在与民争利，不希望民间资本获利，严重打击了民间资本的投资公共物品热情。
②政府是公共物品的供给主体，垄断了公共物品的供给权，在我国甚至一些自愿供给的公共物品都要经过政府的审查和批准。
社会资本参与PPP项目的影响因素与对策研究
社会资本参与PPP项目的影响因素与对策研究随着我国经济社会的不断发展，政府在基础设施建设、环境保护和公共服务等领域需求日益增长，然而政府财政有限，无法单独承担这些项目的投资和运营。
引入社会资本参与是解决这一问题的有效途径之一。
PPP（政府和社会资本合作）模式的推广和实施，对于解决政府投资不足、提高项目运营效率和优化资源配置都具有重要意义。
社会资本参与PPP项目的影响因素备受关注，对此进行深入研究，对于推动社会资本参与PPP项目的发展具有重要意义。
本文将探讨社会资本参与PPP项目的影响因素，并提出相应的对策研究。
1. 政策环境因素政策环境对于社会资本参与PPP项目具有重要影响。
包括政府相关政策的支持力度、法律法规的健全程度以及政策的可预测性。
如果政府对PPP项目的支持力度不足，法律法规不健全，政策变化频繁，将会使社会资本参与PPP项目的投资风险增加，降低社会资本的参与热情。
2. 项目本身的风险PPP项目的风险是影响社会资本投资意愿的关键因素。
项目的政策风险、市场风险、技术风险、资金风险等都会直接影响社会资本的投资决策。
特别是由于PPP项目具有较长的运营周期，对投资者的长期收益预期较高，对风险的承受能力要求也较高。
3. 政府PPP项目管理能力政府的PPP项目管理能力是影响社会资本参与PPP项目的关键因素之一。
政府在项目立项、招标、合同签订、监管等方面的能力直接关系到PPP项目能否有效推进和稳定运营，如果政府的管理能力不足，则会增加社会资本的投资风险。
4. 项目收益模式和激励机制项目的收益模式和激励机制是社会资本参与PPP项目的重要考量因素。
如果项目的收益模式不合理，激励机制不清晰，将直接影响到社会资本的参与热情。
特别是对于公共服务类项目，政府需要依靠一定的补贴或者优惠政策来激励社会资本的参与。
5. 宏观经济环境宏观经济环境对于社会资本参与PPP项目也具有一定的影响。
经济周期的波动、通货膨胀率、利率水平、货币政策等都会直接影响到社会资本的投资意愿和能力。
PPP机制创新:呼唤法治化契约制度建设——泉州刺桐大桥BOT项目调研报告
4.政府领导层强势施加的“建设增项”，使业主方的名流公司增加了规模可观的利益让渡负担。1998年，政府安排项目公司投资4360万元建设刺桐大桥连接线324国道复线公路6.3公里，2006年政府再次安排项目公司投资7867万元建设刺桐大桥连接沿海大通道陈泉公路段刺桐大桥南互通工程项目。大桥项目总投资只有2.7亿元，而项目外投资就高达1.2亿元，占投资额的45%，无疑给企业增加了沉重负担，“依据”却全然来自政府方面新冒出的强势要求。
(三)融资概况。
刺桐大桥采用以刺桐大桥经营权质押贷款，固定贷款和流动贷款相结合，并在国内首次采取以按揭式还本付息方式偿还银行贷款。泉州市名流路桥投资开发股份有限公司为刺桐大桥出资人，以出资额为限承担有限责任，以公司未来的收益和资产作为融资的基础，全权负责大桥的建设、资本注入和经营管理等一系列重大决策，并根据与政府协商制定的收费方式及收费标准对大桥使用者进行收费，直至特许经营期结束为止，期间所获得的收益归名流路桥公司支配。
剖析首例PPP项目泉州刺桐大桥的成败得失
【剖析首例PPP项目的成败得失】PPP模式是现在中央部门力推的政策之一。
从去年年末，财政部得到高层授意，在全国财政工作会议上培训推广PPP模式以来，有关PPP的培训和讨论变得很频繁。
目前，PPP模式正在全国多个省市推进，国家也推出了首批80个PPP示范项目。
实际上，PPP在国内已经运作约20年时间，实践项目很多。
1996年年底通车的泉州刺桐大桥，为国内首例BOT（建设－经营－移交，PPP 的一种形式）项目。
作为国内首例引入民资进行基础设施建设的项目，曾被树立为典型榜样，在国内被大面积推广宣传过。
但是这个项目却因为政府和民营资本参与方之间存在利益分配、权责契约等方面不清晰的界定，陷入尴尬境地。
其中的一些经验教训值得地方政府在PPP实践中注意。
上世纪90年代，泉州市只有一座跨越晋江的泉州大桥，因不堪重负，1994年决定再建一座跨江大桥。
经过谈判，引入了本土民营资本泉州名流实业股份有限公司（以下简称名流公司），名流公司表示愿意不带任何附加条件以BOT 模式承建刺桐大桥，挤掉了前来洽谈的外商客户，成功取得刺桐大桥的建设权。
名流公司随后与政府授权的泉州市路桥开发总公司按照60∶40的出资比例成立泉州刺桐大桥投资开发有限公司，注册资本为8500万元。
1994年，泉州市政府下发了《关于泉州刺桐大桥及其附属工程建设的通知》，正式批准了刺桐大桥用BOT模式进行建设运营。
1995年1月开工，1996年年底投入运营，特许经营期为30年。
和国有企业融资方式不同的是，名流公司以刺桐大桥经营权质押贷款，固定贷款和流动贷款相结合，并在国内首次采取以按揭方式还本付息方式偿还银行贷款，有效地解决了资金来源（这种创新却为政府和名流公司后来扯皮埋下了伏笔）。
此后，由于没有清晰的法律法规，两者在权责上的要求逐渐超越了大桥建设的范围。
名流公司向政府申请大桥周围的土地开发权，但在政府看来，契约仅限于刺桐大桥的建设和运营，并没有涉及土地开发。
民间资本参与基础设施建设项目的影响因素与相关对策
民间资本参与基础设施建设项目的影响因素与相关对策摘要:础设施建设项目对于经济发展具有重要作用，政府一直希望通过公私合作的方式，改善基础设施建设领域的资源配置。
在这种情况下，本文研究了民间资本参与基础设施建设项目的影响因素，并探讨了民间资本参与基础设施建设项目的政策对策。
经过对相关政策的分析，提出了三个基本建议，即：建立完善的监管机制、加强环境评估，增加政府补贴，积极发展项目。
关键词：基础设施；民间资本；参与；影响因素；对策I间资本参与基础设施建设项目的影响因素1.1策法规的影响民间资本参与基础设施建设项目的政策和法规，主要分为财政层面、投资层面和运营管理层面。
（1）财政层面的政策法规财政层面的政策法规主要是指政府对民间资本参与基础设施建设所展示的税收优惠政策、债务融资与发行政策和收购政策，以及非融资类政策，如合规审查政策，技术改造政策，营销支持政策等。
（2）投资层面的政策法规投资层面的政策法规，主要是指政府允许民间资本参与基础设施建设项目，对于资源配置和投资决策的安排。
投资层面政策包括：投资额度计算；投资时机；投资组合选择；投资机构选择；投资风险控制；投资绩效考核机制；投资参与优惠标准；投资回报机制；投资安全机制；投资促进政策等。
（3）运营管理层面的政策法规运营管理层面的政策法规，主要是指政府对民间资本参与基础设施建设项目所展示的管理、监督政策。
运营管理层面政策主要有：政府行政管理；规划管理；建设地区管理；监督考核机制；资金管理；建设单位的组织管理；资产管理；报销管理等。
1.2济社会发展的影响（1）经济发展的影响民间资本参与基础设施建设的经济发展有四方面的影响，分别是投资方向的影响，资本结构的影响，融资结构的影响和建设费用的影响。
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协调推进城镇化是我国实现现代化的重大战略选择。
十八届三中全会提出,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营,其后,财政部、发改委连续发布多项法律法规和措施大力推广政府和社会资本合作(PPP)。
最近,财政部又正式发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》,可见引入社会力量参与公共服务供给,以“物有所值”为导向在我国公共服务领域推广政府和社会资本合作(PPP)模式,提升供给质量和效率,是补齐基础设施短板、推进城镇化建设、推动经济高质量发展的必由之路。
一、PPP模式概述1.PPP模式的发展历程。
PPP模式最早起源于英国,总体来看,我国PPP模式经历了探索、试点、推广、反复、普及五个阶段(颜喜霜,2017)。
20世纪80年代至90年代,我国开始探索PPP模式,当时PPP模式的主要形式为外资参与的BOT模式;1994年至2001年为试点阶段,该阶段的特点就是理论研究与PPP试点齐头并进,众多失败案例也给后续PPP发展积累了经验和教训;2003年至2008年,PPP模式进入推广阶段,一系列政策文件的支持以及社会主义市场经济的背景,大力促进了PPP项目的蓬勃发展,此时的PPP项目中出现了民企、国企、外企共同竞争市场;2009年至2012年,4万亿元经济刺激计划的推出为地方政府进行基础设施建设提供了便利,在一定程度上降低了PPP项目的热度;2013年至今,PPP模式处于普及阶段,出于解决政府债务危机,加快经济增长方式转变的需求,PPP模式开始被大规模的推广,国务院及相关部委给与的政策支持极大地推动了地方政府开展PPP项目的积极性(张惠,2016)。
2017年,财政部进一步规范了政企合作关系下的PPP项目库存管理,使得大批不规范PPP项目被清理出库,许多项目陷入了资金链旋涡(吴彬彬,2017;王立国等,2018;田伟,2018)。
根据目前形势,在未来很长一段时期内,PPP模式将主导我国的公共基础设施建设和公共服务供给等领域。
2.PPP模式的特点。
基于当前相关理论,PPP模式特点可归纳为三个方面:一是伙伴关系。
PPP模式下政府与社会资本方都是秉承着用最少的资源,提供最优的服务,实现最大的收益的理念来建设项目。
二是资源共享。
政府看重的不仅仅是民营企业的融资能力,更重要的是充分利用私营部门的技能和经验等,最大化提升公共项目的经济和时间效率。
三是收益分享与风险共担。
在PPP模式下,合作双方处于同等的市场地位,对于项目实现的利润流入,双方共同分享,对于项目经营的风险,合作双方共同承担。
二、泉州刺桐大桥项目建设案例简介泉州刺桐大桥是国内首次采用PPP模式的建设项目,被人民日报称为“探索与改革之桥”。
以此为始,中国的PPP模式项目不断涌现,在政策上得到了的大力扶持,成为政府供给侧改革中的重要举措。
然而在2016年,本应在2025年移交政府的刺桐大桥项目中的民营资本提前退出项目,政企关系也一度陷入僵化,给当前蓬勃发展的PPP 模式蒙上了一层阴影。
1994年以前,从泉州到晋江只有一座跨江大桥———泉州大桥,为了缓解交通压力,1994年初,泉州市有关部门决定再建一座跨江大桥———刺桐大桥。
泉州市名流实业股份有限公司(以下简称“名流公司”)作为刺桐大桥项目的主要出资人,是15家有经济实力和社会影响力的大型企业共同发起成立的股份制企业。
刺桐大桥的融资方式采用股份制和业主责任制,由名流公司与政府授权投资的福建省交通建设投资有限公司、福建省公路开发总公司、泉州市民间资本参与P P P项目意愿性差的成因与对策研究———以泉州刺桐大桥为例●田五星李雨营田瑶摘要:改革开放四十年来，中国经济飞速发展，城镇化建设不断加快，城市公共项目的需求与日俱增，政府面临着巨大的财政压力。
目前来看，政府与社会资本合作的PPP模式，主要是政府和国有企业合作在“搭台唱戏”，民间资本参与PPP项目的意愿并不强烈。
文章首先简要阐述PPP模式的相关理论，随后深入分析了PPP模式在福建泉州刺桐大桥项目应用中取得的成效和存在的问题，进而以案例项目运营实况为基础和支撑，深入挖掘民间资本不愿意参与PPP项目的真实原因，并提出相应解决对策。
关键词：PPP；民间资本；参与意愿；泉州刺桐大桥38--路桥开发总公司按60∶15∶15∶10的出资比例成立了“泉州刺桐大桥投资开发有限公司”。
泉州刺桐大桥项目运营情况如图1所示。
1995年5月18日,大桥工程开工建设;1996年12月29日正式投入运营,比原计划3年工期节省了接近二分之一的时间,工程质量也接近全优。
刺桐大桥正式投入运营之日,大桥转入运营管理阶段。
刺桐大桥在通车之后的一段时间,不仅获得良好的社会效应,经济效益也稳步提升(宋金波等,2009)。
三、泉州刺桐大桥项目建设和运行中存在的问题作为PPP模式试点先锋的“探索与改革之桥”,泉州刺桐大桥承载着我国公共基础设施建设改革示范重任的同时,也暴露出若干积重难返的问题。
1.政府主导过度。
1997年泉厦高速公路建成通车,作为间距最近的桥梁,刺桐大桥和泉厦高速公路间距仅300米,刺桐大桥在建设之初就投入700万元建设接口,希望能在高速公路建成后向政府提交申请,但这个申请被政府搁置。
同期政府投资建设牛山连接线,将泉州大桥和泉厦高速公路进行连接,并要求社会投资方追加投资建设刺桐大桥与牛山连接线连接的324国道复线,而这接口,距离刺桐大桥6.3公里。
2.社会资本方投资回报不足。
在刺桐大桥建成之后,周围相继建立起6座大桥,刺桐大桥的车流量受到了很大的冲击。
2003年起,泉州刺桐大桥周边的所有桥梁都停止收费,后续建设的桥梁也都直接免费投入使用,但是由于刺桐大桥的性质属于经营性桥梁,其收费权可以延迟至2025年。
在这一政策的冲击之下,刺桐大桥的流量持续降低,严重损害了社会资本方的利益流入。
3.社会资本方承担的风险过高。
在刺桐大桥建设后的17年,当初的投资成本仍旧没能收回,带来的收益还不足以弥补大桥日常运营的成本,多次不必要的追加投资,社会舆论的不满,政府承诺提前收回大桥项目却资金不足等问题,都使得社会资本方承担了过高的项目风险(宋金波等,2009)。
泉州刺桐大桥PPP项目暴露出来的若干问题,对于当前本就“剃头挑子一头热”的PPP模式如雪上加霜。
深入分析其背后的成因,并思考有效改善对策正是本文的动机所在。
四、民间资本参与PPP项目意愿差的成因分析通过深入分析泉州刺桐大桥PPP项目的实施过程和结果,本文发现导致民间资本参与PPP项目意愿性较差的原因主要来自于以下几个方面:1.项目公益性和盈利性的冲突。
PPP模式下的公共基础设施项目,本质特点就是盈利性和公益性并存。
公益性使得整个项目以政府为主导,盈利性则提高了社会资本参与项目的积极性。
如果盈利性占据主导,政府投入大量资源,却最终因为社会资本的过分驱利而造成公共资源的极大浪费,引起公众不满。
如果项目公益性过强,则违背了社会资本趋利性的要求,进而影响社会资本进入PPP项目的积极性。
2.合同签订不规范,管理机制不健全。
机制完善跟不上项目发展是如今PPP项目运行中存在的一个严峻问题。
我国在PPP项目方面审批手续繁琐,立项和运营监管不到位,加之PPP项目运作周期较长,政府在签订合同时不够规范,对于许多条款约定不明,导致后期出现的很多可变因素无法可依,严重损害了社会资本方的利益,因此,即使对于好的投资项目,民间资本也是望而却步。
3.缺乏有效的收益共享、风险共担的治理机制。
我国很多PPP项目仍然由政府主导,却将项目运行中存在的风险全部转移给民营企业,社会资本自己控制项目风险和收益的能力太小。
决策上“越位”和监管上“缺位”并存的现状也导致社会资本很难根据市场的变化调整投资方向和资本运作。
4.缺乏公正合理的第三方约束调解机构和机制。
所有涉及多变关系的人类行为中都不可避免的会出现矛盾,在PPP项目的推进过程中,这个问题也在所难免。
如果缺乏公正的第三方机构进行调停,在合作的过程中一旦出现违约或其他的矛盾,项目双方的利益,特别是对于社会资本方来说难以得到保证,项目也难以为继。
五、提升民间资本参与PPP项目意愿和积极性的对策建议1.提高参与方认识,营造良好的合作氛围。
要想提高社会资本参与PPP项目的积极性,首先政府要从本质上提高对PPP合作模式的认识,营造和谐的合作氛围。
第一,政府不应以任意形式限制民营企业参与法律许可范围之内的PPP项目。
第二,鼓励在项目前期工作中开展“绿色通道”,减少审批流程,并将流程公开透明地予以公示,不断规范并完善开放的市场环境。
第三,可以通过向社会资本方统一征询的方式解决项目建设中的问题,既保证了各方社会资本的知情权和参与权,也鼓励了社会各方民间资本集思广益、不断创新。
第四、要不断提高政府诚信,践行契约精神。
对于合同约定的条款,即便在政府换届后也要严格履行,坚决杜绝“新官不理旧账”的现象。
(段雅森,图1泉州刺桐大桥项目运营情况39--2017)。
2.完善制度建设,规范合同条款。
在制度建设上,应该从以下方面加以完善。
首先,在资本方的选择上,要严格通过公开招标等竞争性方式进行选择,同时要多方考量民间资本的综合实力,将各社会资本方的竞争优势与不同基础设施项目的特点进行比较,做到社会资本方公平合理参与PPP项目。
其次在财政支出上,要加强政府的财政管理能力。
在项目准入上,政府要尽可能对每个PPP项目开展物有所值评价和财政承受能力论证,在项目运作过程中,要加强财政资金的监管。
每一笔资金的动用都应该有详细的记录,全程动态监督,使得财政支出规范透明化。
在合同的签订上,政府应该与民营企业充分进行协商,尽可能将项目未来可能出现的问题进行细化。
合同中要明晰定价机制,各方的权利和责任、产生争议时的解决方式,设立排他性条款,保证在出现一些难以预料的政治风险时,社会资本方能够得到合理补偿,甚至在项目难以继续时能够保证他们的合法退出。
3.构建合理的收益共享、风险共担机制。
孙慧等(2011)运用博弈论的模型和方法,研究PPP模式下政府与私营财团合作建造和运营高速公路时,新建高速公路的定价与项目最优股权结构问题。
提出对于风险规避的政府,通过PPP模式进行公共项目建设,可以根据项目风险大小,动态选择最优的持股比例,从而优化其投资结构,提高其抵御项目风险的能力。
构建合理的收益共享、风险分担机制是激励社会资本踊跃参与PPP项目的必要保障。
(1)明晰产权。
很多PPP项目失败,是因为政府和社会资本方一开始对于资产的所有权和控制权就约定不明。
对于经营良好,盈利能力强的PPP项目,政府和社会资本方都想争取项目的产权,这就导致利益无法共享。
而对于后期运营出现问题乃至无法持续经营的项目,双方均不愿接手,从而导致风险无法共担。
因此,在合同中明晰资产的产权,是构建合理的收益共享、风险共担机制的基础。