论大遗址保护规划编制中的六个关键问题

论大遗址保护规划编制中的六个关键问题∗权东计摘 要:大遗址保护规划的编制应立足大遗址保护规划的本原，以政府的管理需求为导向，以促进大遗址保护与区域和谐发展为目标，以提高规划成果的法律地位为目的，将长远目标与客观实际相结合，调整规划编制的内容，完善规划编制的环节，合理进行遗址保护区划与管理措施的制定，实现大遗址空间资源的优化配置，强化规划成果的公共政策作用，使大遗址保护规划发挥其应有的效能。

关键词:大遗址；保护规划；关键问题当前，随着文化产业的蓬勃发展、区域竞争的日益激烈，大遗址以其突出的历史、艺术、科学和社会的价值而成为新的开发的热点，大遗址保护与开发利用的矛盾也日益显现。

大遗址保护规划已经受到各级政府的高度重视，大遗址保护规划的“龙头”地位也逐步得到确认。

但是，大遗址保护规划的形势却不乐观，面临着“编制难、审批难和实施难”的三难境地，本文试图通过对大遗址保护规划编制过程中的六个问题进行分析，探析影响大遗址保护规划编制的关键问题。

1.论大遗址保护规划编制的目的与意义美国规划学者约翰·M·利维在他的著作《现代城市规划》1中是这样论述规划需求的：“对规划的需求可以概括为两个词：相互联系性（interconnectedness）和复杂性(complexity)。

如果我们的人口数量是有限的或我们所依托的技术是相对简单的，那么就没有像本书所描述的规划需要了。

如果我们每一个人能够按照自己的方式行事，那么，通过一般规划工作我们将一无所获。

但事实上，我们拥有大量的人口，我们的技术相当复杂，因此，这个如果是不存在的。

”大遗址保护规划除了具有城市规划的一般相互联系性和复杂性以外，还具有自身的相互联系性和复杂性问题。

其复杂性与相互联系性主要体现在以下几个方面：1.1政府管理的需求大遗址管理体制上客观存在着国家文化文物部门的纵向管理体制与大遗址范围涉及的不同区位地方政府的隶属管理、同一级地方政府不同部门的条块管理等。

为了满足政府管理需求和协调政府各职能单位之间的管理关系，客观上要求要有一个保护规划。

∗国家文物局文物保护科学和技术研究项目，陕西省教育厅人文社科基金项目（06JK017），（07JK120）。

1.2区域发展的必然结果大遗址，特别是处在城市与城市近郊大遗址所处的地理环境相当复杂，它不仅处在一个不断演替的经济环境背景之中，而且具有错综复杂的人文环境。

为了协调大遗址保护与区域发展的关系，解决大遗址存在的主要问题，就必须有一个保护规划来协调和解决大遗址保护与区域发展的矛盾。

1.3大遗址价值与功能体现的需要大遗址是唯一的、不可再生的人文资源，但它的功能和价值却是多重的。

大遗址的功能和价值有联系也有区别。

遗址功能的大小决定了其价值的高低，因此它的价值随着人类对遗址功能认识的深化而变化。

但功能和价值并非一一对应，有时还有矛盾。

如过分注重大遗址的某种功能，必然影响大遗址整体价值的维护；若片面强调大遗址的某种价值，也要影响其综合功能的发挥。

惟有认识大遗址的综合功能，才能充分体现其价值；也惟有注重大遗址的整体价值，才能充分发挥其功能。

如何在科学评估大遗址的价值的基础上、通过的合理展示，发挥大遗址的功能，需要一个科学的保护规划。

1.4不同利益群体和谐共生的需要大遗址由于其价值与范围大的缘故，也就必然涉及到许多不同利益团体，这些不同利益团体存在着社会地位、地理区位等方面的差异，这些差异直接导致对大遗址价值的认识、保护态度各不相同。

不同利益团体的价值取向不同，导致对大遗址价值的不同需求和不同保护与利用模式的产生。

这些关系处理得是否恰当是大遗址保护规划的关键。

对大遗址保护规划的效能理想化和夸大是造成规划编制目的产生偏差的根源。

大遗址保护规划的“龙头”地位，不在于编制内容的面面俱到，而在于体现和落实大遗址管理者对大遗址发展政策的空间意图——空间性是大遗址规划的根本特征。

因此，只有弄清编制大遗址保护规划的目的和意义，把编制重点从对虚无的战略层面的研究和对“终极蓝图”的追求的理想境界中解放出来，集中精力、实实在在地把政府政策意图和大遗址本体保护和空间资源的合理利用紧密结合，才能满足政府服务、监控和纠正市场对大遗址空间资源配置不当的需求，才能使大遗址保护规划真正成为大遗址保护工作的行动纲领，而不是某遗址本体的技术保护方案。

以政府的需求为导向建立规划目标，以政府的管理权限确定规划范围，以大遗址本体保护与历史环境风貌保护为规划的主要内容，以提高大遗址区域内居民生活质量为根本，增强规划内容的继承性，确保大遗址的可持续和谐发展，成为大遗址保护规划的主要目的与意义所在。

“规划是在高度政治化的背景下进行的”，大遗址保护规划更是如此。

这是因为：（1）大遗址规划是国家实施文化保护战略的有机组成部分，它关系国家文化安全；（2）规划通常关系到国家、地方政府、居民的利益关系，它关系到经济的发展和社会的和谐；（3）规划决策的结果通常是可以很清楚地被看到的，具有较强的透明度；（4）公众认为自己能够评判规划问题，而不去过分的崇拜规划师的专业技能；（5）规划决策通常对遗址区域内大多数居民收入和政府财政收入有很大的影响。

只有明白这些问题，才能明白谁是大遗址规划的编制者。

2.1政府大遗址保护规划是一项涉及大遗址区域全局发展的公共政策，其编制过程也是政策的制定过程。

政府作为居民的法定代表机构，自然成为政策制定和执行的主体。

《全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法》第六条明确规定：“全国重点文物保护单位保护规划应当在省级文物行政部门指导下，由所在地的县级以上人民政府组织编制。

”这就以法规形式明确了政府是大遗址保护规划编制的主体。

2.2规划者规划设计单位或规划师是受政府委托提供技术服务的机构和人员。

规划者通过对大遗址现状的“望、闻、问、切”，找出大遗址保护发展的主要问题和关键因素，然后从“四项”评估、保护对策、保护控制范围的划定，展示利用的主题、保护工程项目的时序安排等，规划设计出大遗址未来的发展蓝图，然后经过专家评审、政府审批，以法定的形式告知社会大众。

2.3公众公众是规划的参与者与执行者之一。

如果将大遗址保护规划编制只被纳入文物保护、或工程技术的范畴，这就使得原本属于“公共政策”的大遗址保护规划，由于采取封闭性“专家规划”的工程技术制定方式，使大遗址保护范围内的居民因缺乏有效参与途径，其切身利益和需求得不到应有的体现。

“反客为主”的结果，往往使规划只代表政府利益，而忽视居民利益，成为日后“实施难”的根源。

在这三者的关系中，只有确保政府的规划编制主导地位，才能充分体现政府的意志和反映社会大众的呼声，保证规划的代表性；只有调动社会各方的力量共同参与、进行民主决策，才能避免“精英规划”的局限性，才能保障规划的科学性；只有三者共同作用，才能使规划成果更符合大遗址保护发展的需求，被更广泛地接受和遵循，并得以顺利实施。

大遗址保护规划和其他规划一样，既是预见性，又是反应性规划2。

它是尝试对难以琢磨的、易引起争论的但又非常重要的“公众利益”提供服务。

评价规划科学性，取决于规划是否对相互联系性和复杂性问题的解决，是否能被政府、公众和规划者共同所接受，并能有效的实施。

在我国行政体制下，政府是规划管理权的惟一执行者，其对规划内容准确性的理解和实施手段合理性的掌握，直接影响到规划的科学性和可行性。

另外，由于受政府任期和政绩考核的时效性限制，大遗址保护规划必须要解答大遗址现实的迫切问题（这些问题也是公众急切关心的问题），只有强化近期保护项目与利用项目建设的指导作用，把规划的意图变成政府的行动计划，才能真正发挥大遗址保护规划在大遗址保护工作中的决策和协调作用。

公众是大遗址规划的直接受益者和规划执行的主要参与者，规划在内容上，如果不能妥善的处理好公众的利益，规划就不能得到很好的落实，公众就有可能成为规划执行的阻碍力量，甚至是大遗址的主要破坏者。

保护公众利益，特别是大遗址“保控范围”内公众的利益是评判大遗址保护规划是否科学的主要因素。

如何是大遗址保护规划成为科学的规划？笔者认为大遗址保护规划的科学性在于规划者是否能在科学的思想指导下、以科学的方法、编制科学的规划内容，最终使得规划能够体现政府和公众的意图，遗址得以保护、居民生活得以改善、区域各项事业得以和谐发展。

大遗址规划必须要向政府、公众“讲述真理”，不仅要讲述“什么是真理”，还要讲述“如何实现真理”；不仅要指出“将来会是什么”，更要强调“现在该做什么”。

只有跳出“精英”规划者的纯技术的层面，以政府和公众的需求为导向，把追求长远目标和解决眼前问题紧密结合，将规划的真理融会贯通在管理和实践中，大遗址保护规划才能彻底摆脱“墙上挂挂”的命运。

4.论大遗址保护规划划编制的发展方向大遗址保护规划现有的僵化编制模式和漫长的审批过程，已无法适应市场经济下大遗址区域快速发展的要求，“规划滞后”几乎成为一切大遗址问题的责任所在。

要发挥大遗址保护规划对大遗址的调控作用，规划编制就要求淡化计划性色彩，强调成果向战略性、动态性和灵活性转变。

因此，在大遗址总体规划中，在对大遗址终极目标、规模的远景预测的同时，必须探索多元化发展的保护模式，强化大遗址规划终极目标地位，为实现可持续和谐发展奠定基础。

市场经济的确立，要求政府制定的交易规则必须是公正的、明确的和稳定的，否则，只会造成市场信号的混乱和政府公信力的降低，违反市场经济的运作规律3。

大遗址保护规划是大遗址“保控范围”内进行保护、生产、生活、建设的交易规则，具有崇高的法律地位，其所确定的内容必须是刚性的和具体的，否则，规划的弹性过大、解释空间过宽，其严肃性就会受到挑战。

现实中，大遗址保护规划实施的无力，就是大遗址保护规划的刚性约束力不足的表现。

要适应市场经济发展，大遗址保护规划究竟应走向“务虚”还是“务实”？应是策略研究还是立法过程？这是大遗址保护规划改革必须解答的问题。

大遗址保护规划是调整社会各方对大遗址土地利用的空间需求利益关系的纲领性文件，其编制应“有所为，有所不为”减少技术规范性的定义，向设立制度和公共政策的方向发展，不能把大遗址规划停留在技术层面和具体的项目设计与规划实施的细节上，否则就失去规划的战略指导意义和法规意义，把规划变成设计。

国家文物局颁发的《全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法》、《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》明确和强化了大遗址保护规划的法律地位。

大遗址保护规划划的法律特征，要求规划编制应体现准立法的过程：（1）规划的依据是法规要求和其他相关规划的延续；(2)规划的内容应该是客观和具体的；（3）成果的表达应该是清晰和可操作的；（4）编制的过程应该是多方参与和公开的；（5）规划的实施应该是有保障和稳定的；（6）规划的监督和调整应该是严肃和制度化的。