论我国中央银行的独立性

摘要

改革开放以来，我国在中央银行的独立性方面作出了很多改进，取得了较快发展。但与美国，法国等国家相比我国中央银行还存在着许多欠缺，如我国中央银行在行政上还隶属国务院，法律地位较低；以及短期央行货币政策目标保持币值稳定与经济增长导致其很难做到同时兼顾；在人事任免上还存在问题等。在此，针对我国央行在独立性的方面存在的问题提出一些个人的看法。

关键字中央银行独立性法律地位

一、我国中央银行的发展历程

纵观央行的发展历程，我国中央银行的独立性不断增强，下面是我国中央银行发展阶段。

（一）建国初期至1978年底。中国人民银行同时具有中央银行和商业银行的双重职能,这种“大一统”的银行体系和复合的中央银行制度,与当时国家高度集中的计划经济体制相适应,中央银行的独立性受政府干预度较高。

（二）1979年至1983年。人民银行的经营性业务逐渐减少,双重职能逐步剥离,中央银行职能逐步得到加强,独立性有所提高。

（三）1984年至1994年。1984年,我国结束了复合的中央银行体制,转而实行单一的中央银行制度。1986年,国务院《中华人民共和国银行管理暂行条理》发布,第一次以法规的形式对中国人民银行的

性质、地位和职能进行了规定, 表明我国中央银行的独立性地位得到了进一步的增强。

（四）1995年，作为中国金融体制改革的一部分,中央银行改革的一个主要内容是加强中央银行的独立性地位,1995年《中华人民共和国中国人民银行法》的颁布是我国央行独立性增强的重要标志之一。尤其是随着中国证券监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会和中国银行业监督管理委员会的成立, 人民银行逐步演变为以制定和执行货币政策为主的单一制的中央银行,独立性大大提局。

（五）2003 年12项途径、财务预算等内容进行了进一步的明确，并且凸显了中国月修改，新《人民银行法》对中国人民银行的性质、地位、职责、组织机构、货币政策及各人民银行的独立性。二、我国中央银行存在的问题

（一）中央银行在法律地位上的欠缺

我国在法律上没有给予央行明确的地位界定，依据现行《中国人民银行法》所享有的相对独立性,使中国人民银行无法独立于政府决策宏观经济,也就不能够完全承担起稳定币值、进行金融监管与调控的重任。政府与中国人民银行在货币政策的决策上分而治之,使货币政策不能保持其独立性。行政上中央银行属于国务院下属单位，一切货币政策的制定都需要国务院批准，这就造成其很难拥有较高的独立性。

（二）中央银行在调控货币政策时保持币值稳定与经济增长双目标很难做到同时兼顾

中央银行在调控货币政策时既要保持经济增长，又要兼顾币值稳定，这就造成其面临双向目标的两难抉择。也可能由于目标之间的协调困难导致经济的波动,尤其是中央银行受到来自于政府经济增长的压力,而放弃长期的币值稳定。因此,我国实施货币政策并没有在法律上将稳定币值作为唯一目标,这就在法律上为政府干预货币政策目标施放了一定的空间。我国货币政策目标的双重性造成了目标的内部冲突,随着经济的发展,中国会在经济增长与币值稳定之间摇摆扶择。当币值稳定影响到经济增长时,政府就会以通胀为代价获得短期的经济增长。事实上根据弗里德曼货币数量论的观点, 币值稳定和经济增长之间并没有长期的矛盾, 货币币值的持续稳定,可以保证经济的长期发展和增长。而我国各级政府官员目前普遍存在过分看重经济增长的现象,单纯追求经济总量增长,经济行为短期化,如果没有货币政策为货币存量加以控制,很可能伤害经济长期运行,损害社会公众福利。

（三）人事任免方面存在问题

我国中央银行在人事任免方面存在问题，具体表现为:任免中国人民银行高官透明度很低,自由度也不强,政府部门为了自身的利益会干预中国人民银行开展相关业务,同时与金融机构的工作人员交叉较多。在中国人民银行任职的很多领导都曾担任过行政职务,具有一定的行政背景,但是很少有金融行业专家或者社会各界代表人士,例如在1997年,国务院颁布《中国人民银行货币政策委员会条例》,条例里对中国人民银行下属的货币政策委员的人员组成有明确规定,货币政策委员会组成人员有:中国人民银行行长1人以及副行长2人、国家经

贸委副主任1人、国家计委副主任1人、财政部副部长1人、国有独资商业银行行长2人、国家外管局局长、金融行业专家1人、证监会主席,国务院直接调整货币政策委员会的构成机构。货币政策委员会的委员构成由中国人民银行行长、证监会主席以及国家外管局局长组成。货币委员会成员的任命,首先要通过中国人民银行或者同其他有关部门进行提名后, 通过国务院的审批之后才能进行任命。金融专家与国有独资商业银行行长2人在货币政策委员会里的任职时间是2年,政府部门的代表人员能够参与到货币政策委员会里,有表决权而无否决权。在进行投票的时候, 实行1人1票制并且超过参会委员的2/3就得到通过。所以,货币政策委员会执行的决议大多代表了政府部门的利益,这和法兰西银行货币政策理事会与日本银行政策委员会不选择政府部门代表以及美国联邦储备委员会理事会选择社会各界代表存在很多的差别。

三、我国中央银行独立性建议

（一）增强我国中央银行的法律地位

加强我国中央银行的法律地位，在一定程度上给予其放权。就我国国情而言,相对独立的中央银行较为合理,而理顺中国人民银行与国务院的关系尤为重要, 这就需要授权中央银行自主地制定与实施货币政策,政府无需对其制定和实施货币政策进行过多的干预,只需要对货币政策目标和经济运行结果监督。由此国务院在依法监督中国人民银行的同时,也成为中国人民银行履行职责的坚强保障。而从长期来看,将央行的行政级别适当提高半级,使它在隶属于全国人大,与政府

相独立,并使货币政策的制定和实施结果直接对全国人大和人大常委会负责,以避免政府短期行为的干预,保证其相对独立性。二是相应提高中国人民银行的分支机构的行政级别,为保证中国人民银行的独立性建立完整的制度框架。三是加强协调央行与财政部的关系。依法规范中国人民银行和财政部的配合协作关系,并针对《中国人民银行法》中严格限制中央银行向政府融资的规定,增补明确的责任条款,及必要的惩罚措施。再次,全国人大及其常务委员会对央行货币政策的监督应当得到加强。央行应定期向其汇报工作情况,执行全国人大及其常委会相关决议并接受监督, 细化中国人民银行向全国人大常委会报告工作的程序。全国人大及其常委会必须及时掌握货币政策的制定和执行情况,同时全面了解金融形势和动态走向, 只有保障充分的知情权,才能更好实施监督。同时,中国人民银行调整货币政策,只要经人大审查批准即可执行,没

有人有权干涉。

（二）明确央行的货币政策目标主要目标保持币值稳定，防止通胀

1增强目标独立性,实行货币政策单一目标

我国应该对中央银行的货币政策目标进行明确界定,维护货币币值的稳定是其主要目标,为实现该目标,央行应更专注于货币政策的制定和实施,保持币值的内外双重稳定,为我国的经济发展营造稳定的经济环境,促进经济又快又好发展。增强制定和执行货币政策的独立性货币政策会给国民经济施以重要影响,制定货币政策必须注重其权威

性和可行性。综合国外的立法趋势和我国实际情况可知,应该在法律上对中国人民银行独立的货币政策决策权予以确认,赋予其享有货币政策的较大决定权和执行权,使之能更加有效的执行货币政策职能,真正成为宏观经济的制动系统, 成为经济决策中坚定的稳定力量。同时,也应推动货币政策其他方面的改革。要让央行货币政策的效应充分有效地发挥,就必须建立起完善的配套制度,如利率市场化改革加快进程等, 促进央行真正实现独立性。

2增强对国内微观金融主体的独立性

首先,依法规范财政透支及其他不合理的融资要求,不得对财政部透支和直接认购、包销国债和其他政府债券;努力创造条件,杜绝财政通过其他方式影响银行,迫使中央银行增发货币,从而使货币发行间接地成为弥补财政赤字的工具。其次,理顺央行与商业银行等微观金融机构的产权关系,减轻央行承担的改革成本,坚持去“财政化”。对国有商业银行注入资本应当是由财政承担的职责, 改革带来的再贷款也应剥离人民银行,任何改革都不能牺牲中央银行的独立性。第三,使用贴现窗口或者是公开市场操作进行金融稳定的政策操作,并遵循一定的原则:一是支持的机构应当是暂时性的资金流动不足,应有偿付的能力。二是支持的不单单是一个银行而是整个银行的体系。三则是指对于申请流动性支持的金融机构收取一定的罚息。

（三）货币政策委员会成员由人大常委会决定，再由总理进行任命

第一,将委员会从现今的咨询机构转换为决策机构,降低行政的依附程度。

第二,人大常委会决定具体的委员,再由总理进行任命。

第三,要优化委员会人员构成,委员会应该主要由央行内部的专家构成, 让它变成具备专业性的机构。

第四,将委员的任职时间延长,委员的任职时间可以延长2年,变为4年,对委员互相之间学习以及交流有帮助, 保证货币政策的连续性。

中国人民银行行长任期应与政府首脑任期错开,为了避免政府换届对人民银行高层人事变动的影响,继而影响货币政策的连续性,我国中央银行应借鉴美联储的做法,使中央银行的领导成员与政府首脑任期错开,并且逐年轮换和增补。应修订《人行法》中关于人行行长的任免规定,“副行长由总理任免的规定”,改为“副行长由行长提名,由全国人民代表大会(闭会期间由全国人大常委会)决定。”另外, 《人行法》应增设行长、副行长的任期,任期与政府总理任期错开,是否可以连任等规定;副行长的具体人数,如何更换和离任等,都应有详细的规定。修订后的《人行法》将使人行最高领导层能够保持一个比较稳定的人事制度,避免因政府换届而对人行高层领导的变动,从而大大加强人行

的独立性,并将对我国货币政策的连续性大有裨益。

货币政策委员会应提升为最高决策机构虽然中国人民银行参照国际惯例,也相应设立了货币政策委员会,但目前货币政策委员会还只是一个咨询议事机构,在有关货币政策的重大事项上还没有决策权,这与美联储的货币政策委员会的职权相比还有相当大的距离。因此,今后改革的方向, 是要赋予货币政策委员会在金融政策上以更大的权利,使其由目前的咨询议事机构,提升到央行的最高决策机构,以取代目前的行长负责制和行长办公会议,同时,改革和规范决策手段,对重大金融政策实行规范的投票表决制,这样,可使央行的最高决策机构和决策方式逐步法制化和规范化,中央银行的独立性也因而会得到进一步增强。另外,《人行法》应对货币政策委员会委员的组成、产生、任期、离任等应有详细的规定。目前,货币政策委员会的11名成员中除了央行行长、主要副行长和一名经济学家以外,其余成员都是来自各部门的政府官员,缺少金融实业界的代表,而政府官员的代表占的比例越高,其决策受政府的干扰就越大。因此,《人行法》还应对货币政策委员会的成员中政府官员所占比例有严格的限制,避免政府通过其在委员会中的代表来体现政府的意志。

总结

随着经济全球化的发展，中央银行在经济发展中将扮演着重要角色，将充分发挥其三大职能—发行的银行，银行的银行，国家的银行。为了更好应对世界金融业的挑战，发展我国中央银行的独立性势在必行。但在发展我国中央银行在独立性时，要充分认识到，中央银行的独立性也是相对的，从金融和经济整体与社会政治的关系来看，金融

虽然在现代经济中作用很大，但是在经济社会大系统中，它终归是一个子系统，中央银行处于金融系统的核心地位，自然应当服从于经济社会大系统的运转，服从于国家的根本利益。在立法上央行独立性要明确其法律责任，如在非常时期，战争，特大灾害时，央行要不遗余力为政府筹措军费，救助资金。