任进：推行政府及部门权力清单制度

任进：推行政府及部门权力清单制度

2014年12月25日14:46 来源：人民网-理论频道[摘要] 建立权力清单制度，明确政府应该干什么，“法无授权不可为”，这样才能将行政权力关进制度笼子里，防止公权滥用，减少寻租现象，更好发挥政府作用。建立权力清单制度，不是对行政权力的简单梳理和公布，而是通过对权力边界的准确界定，解决好政府市场社会之间、政府层级之间、部门之间如何分权的问题，并以此进行组织体系的再造，符合实现有效政府治理的要求。

[关键词] 行政权；行政职权；权力清单制度

[中图分类号] D63 [文献标识码] A

十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对深入推进依法行政、加快建设法治政府作出重要部署，要求建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效和守法诚信的法治政府，并对推行政府及部门权力清单制度，提出明确的要求。

一、权力清单制度之权力的定义、属性和来源

（一）问题的提出

2013年中共中央、国务院《关于地方政府职能转变和机

构改革的意见》指出：“梳理各级政府部门的行政职权，

公布权责清单，规范行政裁量权，明确责任主体和权力运

行流程”。十八届三中全会通过的《决定》明确要求推行

地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力

运行流程。十八届四中全会通过的《决定》，也对推行政

府权力清单制度，提出明确的要求。按照进一步简政放权、深化行政审批制度改革的工作部署和今年政府工作报告中“确需设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律

向社会公开，清单之外的，一律不得实施审批”的要求，

中央政府在建立行政审批事项清单制度上作出表率。

（二）行政权力与行政职权

什么是“行政权力”，学者理解主要有两种。一是从国

家行政机关执行法律、法规的角度，将行政权力理解为行

政机关的执行权，认为行政权是指国家行政机关执行国家

法律、法规、政策，管理国家内政外交事务的权力。二是

从国家行政权力是国家权力的一部分来理解行政权力，认

为行政权力是国家权力的一部分。行政职权，即行政主体行使的职权，与国家的行政权力关系非常密切。行政权力是指国家管理行政事务的权力，是国家权力的组成部分，而行政机关的职权，则是国家行政权力的具体法律表现形式。

（三）行政权的属性

行政权力涉及的内容，主要在两个方面：一是政府为执行法律的规定需要管理的事项；二是政府为公共行政的目的而需要进行的事项。行政权力具有双重属性：一方面，行政机关的行政权力，在维护社会秩序，增进公共利益，保护公民、法人或其他组织的合法权益时，具有积极能动的作用；另一方面，行政权力是对社会和公民、法人或其他组织的一种支配力量，如果不对其作必要的限制，则可能会对社会产生消极作用。

我国行政权力不同于实行三权分立制的西方国家，行政机关的行政权虽有相对独立性，但要受制于人民代表大会的立法权、重大事项决定权和监督权；我国实行中国共产

党的领导，党对国家事务、社会经济文化事务的领导与行政权力间存在密切关系。

（四）行政权的来源要有法定依据

行政机关的职权，必须依法律、法规，特别是行政组织法来设定，非依法律、法规不能设定或变更。除了由行政组织法设定外，通常仍会以行政法规、规章甚至规范性文件作具体权限划分，如组织、事务分配、业务处理方式、人事管理等一般规定。我国行政机关职权的设定必须符合法定原则，即行政机关职权的来源，应当有法定依据，主要是宪法和组织法、其他法律、法规及法规性文件（如“三定规定”）等。没有法定依据，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或增加公民、法人和其他组织义务的决定，这是依法行政的基本要求之一。

二、权力清单制度的概念、实施主体和范围

（一）权力清单的内涵、外延和建立权力清单制度的意义

所谓权力清单制度，是指政府及其部门或其他主体在对其所行使的公共权力进行全面梳理基础上，将职权目录、

实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式进行列举，并公之于众。简言之，权力清单制度是政府及其部门或其他主体以“清权、确权、配权、晒权和制权”为核心内容的权力革命，其实质是给行政职权打造一个透明的制度笼子，为行政机关依法行政提供基本依据，也为企业、公民提供便利条件。

权力清单类似于一种业务手册或办事指南、行政准则，目的在于厘清公权力与私权利的边界，方便社会公众，也便于行政管理和行政执法。推行权力清单制度，为更好发挥政府作用和使市场在资源配置中起决定性作用提供制度安排。由于行政管理和行政执法的广泛性、复杂性，权力范围模糊和多变性，给权力行使带来困难，容易出现滥用或超越职权、失职、缺位、错位等问题。建立权力清单制度，明确政府应该干什么，“法无授权不可为”，这样才能将行政权力关进制度笼子里，防止公权滥用，减少寻租现象，更好发挥政府作用。建立权力清单制度，不是对行政权力的简单梳理和公布，而是通过对权力边界的准确界定，解决好政府市场社会之间、政府层级之间、部门之间

如何分权的问题，并以此进行组织体系的再造，符合实现

有效政府治理的要求。

四中全会提出建设职能科学、权责法定、执法严明、公

开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府；依法全面履行

政府职能，完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化；四中全会还提出行政机

关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定；推

行权力清单制度，体现了法治政府对行政主体行使权力的

要求。同时，四中全会要求行政机关要坚持法定职责必须为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚

决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职，按照权责一致

的要求，建立“责任清单”制度，明确政府的责任，有权

必有责，符合权责法定的要求。

(二）权力清单中行政职权行使主体

行政权力包括政府权力和部门权力，行政权力清单应包

括政府权力清单和部门权力清单。行政职权，原则上由行

政机关自行行使，但有的也由其他组织行使。根据国务院