王思斌《社会行政》复习笔记-第十二章 中国社会行政的实践与发展【圣才出品】

第十二章　中国社会行政的实践与发展

一、中国社会行政的历史及其背景

1．中国古代的经济、政治、社会及社会福利

任何国家或社会的福利制度都与其经济、政治、社会结构和福利思想有关。社会行政是实施社会福利政策的制度性安排及过程，它也受到政治、社会结构等因素的影响。

（1）中国古代社会的经济和政治

中国古代社会是一个农业社会，自秦汉以来，中国社会的主体是以小农经济为基础的、实行皇权专制和宗法制度的封建社会，两千年的发展使中国成为典型的实行封建制度的农业国家。

①在经济制度上，家庭是基本的生产单位，人多地少、生产规模狭小、受自然条件的强烈制约、产量低且不稳是小农经济的基本特征，而家庭集体生产和占有产品是小农经济的组织形式和财富分配形式。明朝后期，中国出现了资本主义萌芽，至清代中后期有所发展，但是由于封建王朝实行闭关锁国的政策，重农抑商，加上帝国主义的经济侵略，所以民族工商业一直没有得到应有的发展，中国仍然是以小农经济为基础的农业国。这必然会影响到社会福利资源的储集及分配。

②在政治上，中国长期实行皇权专制制度，政权设置最低至县，县以下基本上实行民间自治，即由地方精英并借助宗法组织治理地方事宜。由于中国幅员广大，所以除战争和灾荒之外，中央政权无力顾及民间事务，而实行无为而治，政府对不危及政权稳定的民众贫困等问题基本上不承担责任。地方乡绅由于同村民有着多种联系，所以在治理乡村时可能去筹办局部的贫困救助事宜，但其社会基础是宗族和家族。

（2）中国古代的社会结构与文化

①从总体上来讲，以小农经济为基础中国的社会结构分化是很低的，村落社会结构成为中国社会结构的基础和代表。

②在文化上，作为中国社会主体的华夏民族在自然的农耕经济之上形成了“天人合一”观，并发展出了儒家、道家等生存哲学。佛教传入中国之后也不断本土化，并与儒家思想、道家思想相融合。这种文化的核心是重人伦的、内敛的和自守的。这影响着人们的福利观、求助观、福利责任观及相关行为。

（3）中国古代的社会福利思想

①中国古代有丰富的社会福利思想，其中尤以儒家的大同社会思想、仁政和民本思想最为突出。中国社会中的“福”有丰富的内涵，它不只是指经济上的富裕，而且也指人伦关系的和谐。中国的先哲崇尚富裕安康的社会，这在“大同”思想中有集中表现。《礼记·礼运》中不但包括了对老幼及鳏寡孤独废疾者的养护，而且包括了和睦关系、普遍之爱的思想。正如孟子所说：“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”，也是追求普遍之爱。

②墨家主张兼爱即没有差等的爱，墨子鼓吹：“天下之人皆相爱，强不执弱。众不劫寡，富不侮贫。贵不敖贱，诈不欺愚。”“有力者疾以助人，有助者勉以分人，有道者劝以教人。”这是他认为的治乱安生的措施。

③道家思想被认为是反映了贫苦民众的心理。老子也认为“甘其食，美其股，安其居，乐其俗”是理想的，但他强调要“知足”，知足而不求人，这也是道家的人生哲学。佛教进入中国之后对民众的影响也是深刻的。它强调积德行善，慈悲为怀，布施于人，强调人们之间的平等和相互关怀。

以上先贤的福利思想是对理想社会的向往，它们又是建立在对现实社会的理解之上的。由于古代知识分子大多怀“修齐治平”之理想，所以上述思想又有教化万民、安邦治国之追求。这反映在这些先哲贤人都希望用上述关于理想社会和福利的思想说服当权者，去行

德政、仁政以及无为而治等。而这些思想主张一旦被当权者接受就可能变为某种社会福利政策。

（4）中国古代的社会福利制度与社会行政

受经济、政治、社会结构、社会文化等因素的影响，中国古代的社会福利制度也是复杂的。社会福利制度分为官方的与民间的两种。官方的社会福利制度是指由国家政府通过颁布、实施社会福利政策而形成的制度，民间的社会福利制度则是民间社会中对社会福利问题的一定程度的制度化的解决方法。

①中国历史上早就有关于社会福利的政策主张与安排。《管子·入国》中提出行“九惠之教”，即老老、慈幼、恤孤、养疾、合独、问疾、通穷、振困和接绝。九惠之教是九种针对困难民众的救助政策，它指出了在这些方面国家应该承担的责任，同时也指出了实施各种救助政策的标准和实施方法，是对社会福利政策及其实施的较系统的制度安排。

②《周礼》一书的“保息六”是指保障民众休养生息的六种政策，即慈幼、养老、振穷、恤贫、宽疾和安富。《周礼》中还提到大司徒、小司徒、乡师、乡大夫等不同级别的行政主管官员要负责包括六种政策在内的行政工作，说明当时已有初步的社会政策实施体系。这些政策似乎成为定制，后来各朝代都有类似规定。而其内容基本上是救济孤寡老人和最穷的贫民。统治者关心这些政策的执行一是想标榜自己的德政，二是顾忌社会秩序的动荡。至于封建王朝在多大程度上真正实施了上述政策则难以考证。

③封建王朝也曾建立福利设施，开办福利机构，以解决特殊的社会问题。如隋代的义仓、宋代的常平仓和义田、唐代的病坊、宋代的安济坊、明代的养济院、清代的育婴堂等。这些机构有的是中央下令由各级政府兴办的，有的则是中央号召民间兴办的。一般地，政府兴办的福利机构其制度和规则更明确。

④民间组织也承担着某种社会福利功能：

a．家族和宗族自古就有救济贫困族人的责任，如对族中贫困者、鳏寡孤独废疾之人、无力嫁娶及营丧者以及遭灾及不测事件而濒临破产者给予赈济。

b．政府也倡导民间组织兴办一些防灾救济的福利设施。

c．民间善人和儒生也兴办慈善组织收养弃婴、施舍粥药。村社，特别是宗族、家族内部的福利制度是中国古代社会福利制度的重要组成部分，当然这种福利制度覆盖面小，能力也有限。不过它是在政府无力提供救助条件下民间相互救助的、必要的形式。这种形式是与当时中国的经济、政治和社会结构相适应的。

总体说来，中国古代的社会福利制度由民间自发形成的以家族为基础的互助救济制度与政府的以救灾济贫为主要内容的福利制度构成，它们都是局部的，制度化程度较低，福利理念是怜悯、施仁政和预防社会动乱，官办福利的行政体系与政权体系是高度合一的。

2．近代中国的社会福利实践及对西方社会福利制度的借鉴

（1）近代中国的社会福利实践

①在清政府的内政事务中，有关社会福利、社会保障的部分称为“蠲恤”，而中央主管部门是户部，在地方则由各级政府官员负责。至于社会福利机构则由政府官员，主要是有直接管辖权的州县官负责。当然，这些政府官员一般并不亲自参与福利机构的管理，只是负责监督稽查。福利机构的管理人员、官办者一般由官方选派诚实且在地方有名望的人（多为乡绅）负责。

②清代形成了比较系统的社会福利体系，乾隆元年，清政府即命令各省会及通都大郡建立普济堂，赡养老疾无依之人，建普济堂成为政府的要求。

③清政府对社会福利机构的管理也比较重视，表现为皇帝经常以上谕的形式发布旨令。