重大执法决定法制审核制度实施问题研究

重大执法决定法制审核制度实施问题研究作者：侯孟君来源：《行政与法》2019年第06期摘 ; ; ;要：重大执法决定法制审核制度是中央在行政执法领域推行的重大改革，对于推进依法行政和法治政府建设具有重要现实意义。

宁波试点工作在规范执法行为和提升执法质效方面成效明显，为该制度的全面推行提供了可资借鉴的经验。

囿于相关理论研究较少，且实务操作指向笼统，该制度在实施过程中仍存在制度定位不清、主体责任不明、事项范围模糊、工作机制不畅等困顿。

在重大执法决定法制审核制度全面推行的新阶段，应当着力从行政执法权阶段化、法制审核主体法定化、审核范围特定化以及形塑法治建设共同体等方面，切实改进制度的实施路径。

关 ;键 ;词：重大执法决定;法制审核;行政执法;内部程序中图分类号：D922.1 ; ; ; ;文献标识码：A ; ; ; ;文章编号：1007-8207（2019）06-0045-10收稿日期：2019-04-16作者简介：侯孟君（1990—），男，河南安阳人，浙江省司法厅行政法制研究室副主任科员，南开大学法学硕士，研究方向为行政法学。

基金项目：本文系中国法学会2018年部级法学研究自选课题项目“行政约谈的实效性考察及保障机制研究”的阶段性成果，项目编号：CLS2018D40。

2019年1月，国务院办公厅发布《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（以下简称《指导意见》），要求各级行政执法机关全面推行重大执法决定法制审核制度，实现重大执法决定法制审核全覆盖。

2017年1月，宁波市在国务院办公厅《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》（以下简称《试点方案》）中被确定为重大执法决定法制审核制度试点地方之一。

试点工作开展以来，重大执法决定法制审核制度实施效果明显，探索出了一些可复制可推广的经验做法，同时也发现了一些亟待解决的问题。

以宁波市为例对重大执法决定法制审核制度的实施问题进行研究，能够为该制度的全面推行提供可资借鉴的理论与实践参考。

（一）重大执法决定法制审核制度实施背景重大执法决定法制审核制度是“行政执法机关作出重大执法决定前，由其法制机构对承辦机构草拟的执法决定和相关材料进行合法性及合理性审核，并出具书面审核意见供负责人参考的一种内部监督制度。

”[1]该制度的建立和推行，旨在保证重大执法决定的合法有效，是完善行政执法程序、强化行政执法监督、规范行政执法行为和提升行政执法质效的重要举措，是深入推进依法行政和加快建设法治政府的应有之义。

⒈行政法治发展的应然要义。

行政自制是行政法治的推进力量，“我国的行政法治建设是一种自上而下的政府主导型推进模式。

”[2]在这一模式下，行政自我规制尤为必要，即行政主体自发地约束其所实施的行政行为，使其行政权在合法合理的范围内运行。

[3]改革开放以来，“行政自我规制一直是推进行政法治的重要力量”，[4]行政自制机制也已成为我国行政法治的框架制度之一。

重大执法决定法制审核制度正是中央政府在行政执法领域推进的一项行政自制机制，旨在提升行政执法质效，深化法治政府建设。

⒉法治政府建设的内在要求。

“行政执法是法律实施的关键环节，是建设法治政府的重中之重。

”[5]作为政府实施法律法规、履行法定责任、管理经济社会事务的重要方式，“行政执法的规范化水平直接影响着民众对于法治政府建设状况的认识和感知。

”[6]严格规范公正文明执法是推进依法行政、建设法治政府的内在要求，是直接影响法治实施质效的关键。

2015年12月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（以下简称《纲要》）指出，执法严明是法治政府的基本内涵和建设目标。

党的十九大进一步明确提出，全面依法治国必须推进严格执法，法治政府建设必须坚持严格规范公正文明执法。

⒊行政执法领域的重要改革。

重大执法决定法制审核制度是我国行政执法领域推行的一项重要改革。

2014年10月，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）首次从国家层面提出，要严格执行重大执法决定法制审核制度。

《纲要》进一步提出，要严格执行重大执法决定法制审核制度，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。

《试点方案》强调，重大执法决定法制审核制度是党的十八届四中全会部署的重要改革任务，对于促进严格规范公正文明执法，保障和监督行政机关有效履行职责，维护人民群众合法权益具有重要意义。

（二）重大执法决定法制审核制度实施情况《试点方案》要求，各试点地方和部门坚持依法有序、科学规范、便捷高效的原则，紧密联系实际，突出问题导向，积极稳妥实施重大执法决定法制审核制度，探索总结可复制可推广的经验做法，促进行政执法公开透明、合法规范，加快建设法治政府。

作为重大行政执法决定法制审核制度的试点地方，宁波市试点工作坚持全面推进与突出重点相结合，坚持问题导向与本地实际相结合，针对行政执法的薄弱环节，开展了一系列切实可行的工作举措。

⒈健全制度，确保有章可循。

首先，宁波市政府制定出台了《宁波市推行重大行政执法决定法制审核制度试点工作实施方案》《报送市政府审批的行政执法决定法制审核规程》，明确了制度实施的指导思想、基本原则、主要任务和工作举措，以及法制审核的主体、范围、期限、程序和内容。

在此基础上，全市主要行政执法机关按照各自职责、执法内容和特点出台了本系统的操作规程，实现重大执法决定法制审核制度试点工作全市覆盖。

其次，宁波市公安、综合行政执法、市场监管、国土资源、海洋渔业、人力社保等主要行政执法机关，坚持问题导向原则，按照对行政执法行为分类分领域的要求，就执法主体、管辖权限、执法程序、事实认定和法律依据等主要审核内容进行了细化，分别制定出了本系统的重大执法决定法制审核要点。

⒉推动查审分离，落实审核主体。

宁波市在试点过程中确定的审核主体主要有三种：一是行政机关内设法制机构审核，如市场监管局交由其内设法制机构负责法制审核工作。

二是集体审核，如市国税局将其法制机构确定为法制审核的组织协调机构，先由各业务机构负责书面审核，法制机构将该审核意见反馈给执法人员，当执法人员意见与各业务机构意见不一致时，由法制机构负责召集会议进行集体审核。

三是由案件承办机构自设法制员负责法制审核，如市食品药品监管局实行3名相关人员合议制。

按照国务院试点工作方案中落实审核主体的要求，宁波市编制部门将主要行政执法机关的法制机构作为独立的审核主体，而不仅仅是挂牌或者合署。

坚持实行查、审分离原则，避免办案机构自办自审，保证了审核意见的相对独立性和中立性。

⒊强化清单管理，明确事项目录。

首先，合理界定“重大执法决定”的范围。

一是兼顾行政执法公正和效率。

如在行政处罚中，执行一般程序处罚的纳入，执行简易程序处罚的不纳入;在行政许可中，涉及土地招拍挂的纳入，驾驶资格等则不纳入;在行政强制中，违法建筑强制拆除纳入，即时代履行的不纳入。

二是区分行政执法行为种类。

行政许可具有授益性特征，国有土地使用权出让许可等有限资源开发利用领域的行政许可需要经过招拍挂特别程序的，必须列入法制审核范围。

行政处罚具有惩罚性特征，执行一般程序的也纳入法制审核范围。

三是坚持问题导向。

对容易引起行政复议或行政诉讼的行政执法行为，或案卷评查、专项执法检查中发现问题较多的行政执法行为进行重點审核。

其次，按照法律、法规、规章和有关文件的规定，宁波市政府对需要予以法制审核的行政执法事项进行梳理、核对，形成了《报市政府审批的行政执法决定事项目录》。

该目录涉及11个市级部门，共计67项需要报市政府审批的重大行政执法决定事项。

秉持全面统筹推进的原则，全市所有试点单位均结合自身的法定职责和执法内容，出台了需要纳入法制审核的重大行政执法决定事项目录清单。

⒋优化运行流程，提升实施质效。

首先，宁波市政府本级和其他试点单位出台了重大执法决定法制审核内部操作规程，进一步规范运行流程。

建立了司法行政部门（法制机构）、政府办公厅（办公室）与其他职能部门（业务机构）之间分工负责、密切协作的工作机制，明确了由办公厅（办公室）受理后交由司法行政部门（法制机构）认定、审核，最终再由办公厅（办公室）登记、归档等具体程序要求，从而基本形成了职责明确、运转规范的工作格局。

其次，宁波市充分利用现有的信息化资源，依托浙江政务服务网宁波平台行政权力运行系统、行政处罚网上办理系统等，统筹部署各试点单位进行流程再造，拟定法制审核模块技术需求和配置要求设计法制审核模块，将法制审核作为行政处罚、行政许可、行政强制、行政确认、行政征收等行为的内部程序，植入全市行政执法权力运行系统，提升行政执法效率，优化行政执法监督方式，实现全市法制审核工作的实时动态分析。

⒌注重队伍建设，调整人员配备。

宁波市委、市政府领导高度重视法制审核工作机构和队伍建设，要求主要行政执法机关单独设置法制处（科）室，其他行政执法机关可以在单位内设综合处室挂牌设立法制处（科）室，并根据工作任务要求适当增加法制审核人员编制。

同时，注重法制审核人员的素质提升，举办了两期法制审核业务能力培训班。

此外，充分发挥政府法律顾问的作用，邀请政府法律顾问参与重大、疑难、社会关注度高的执法决定法制审核，提供法律意见。

调研统计，目前宁波市级行政执法机关单独设置法制机构的18家，占行政执法机关总数的46.2%，法制机构实有在编在岗155人，其中有法律背景的63人（占总人数40.6%），法制机构均有1.6个具有法律背景的工作人员。

试点前，这18家行政执法机关已开展了法制审核工作，参与法制审核人员共计59人，而2016年行政执法决定法制审核总计100747件，每人年均需审核1708件行政执法决定，审核力量薄弱。

在编制总量不能增加和部门增编难度较大的前提下，只能通过跨部门调剂、部门内部调剂和聘用政府雇员等方式增强法制审核人员力量。

（三）重大执法决定法制审核制度实施效果重大执法决定法制审核制度旨在通过完善行政执法程序，规范行政执法行为，确保行政执法决定合法有效，进而推进依法行政，保障公民权益。

自试点工作开展以来，宁波市行政执法质效明显提升，且产生了良好的社会效果。

⒈行政执法规范有效强化。

行政执法纠错率是行政执法规范化建设的重要评价指标，宁波市行政执法纠错率不断下降，反映了其行政执法规范化在加强。

在行政复议纠错方面：2017年全市新收和受理行政复议案件分别比上年度下降13.5%和9.3%，行政复议收案数在近几年的连续增长后明显呈现下降趋势，直接纠错数同比下降43.61%，直接纠错率下降至9.6%，同比下降4.67个百分点。

2018年1-10月，全市新受理行政复议案件比2017年度同期下降10%，直接纠错率同比下降17%，且未发生经过法制审核后的行政行为被行政复议纠错的情况。