典型案例：浙江特色小镇在新型城镇化中的实践模式探析

浙江特色小镇在新型城镇化中的实践模式探析 2016年 2 月，国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》， 要求加快培育中小城市和特色小城镇，推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合，全面提升城市综合承载能力；着力发展具有特色优势的休闲旅游、商贸物流、信息产业、先进制造、民俗文化传承、科技教育等魅力小镇，带动农业现代化和农民就近城镇化。国务院深入推进新型城镇化建设电视电话会议上，对特色小城镇建设进行全面部署，同时要求总结推广各地行之有效的经验，深入推进特色小镇和小城镇 建设。2016年7 月，住建部、发展改革委、财政部《关于开展特色小镇培育工作的通知》提出，到 2020 年培育 1000 个左右各具特色、 富有活力的特色小镇。同时，对特色小镇的产业形态、生态环境、传统文化、设施服务、体制机制等提出了具体要求。 浙江省特色小镇建设实践走在全国前面。 2016 年 2 月，国家发展改革委召开特色小镇新闻发布会，介绍新型城镇化和特色小镇建设有关情况，也将浙江特色小镇的案例向全国推广。 一、浙江特色小镇建设的主要经验 2015 年， 浙江提出积极推进特色小镇创建工作，计划通过 3 年左右时间，重点培育和规划建设 100 个左右特色小镇。 目前，已经公布两批 79个特色小镇省级创建对象、51 个省级特色小镇培育对象（见表 1）。 特色小镇既不是行政区域概念，也不是产业园区概念，是区域面积合理、经济活力强、生态环境好、体制机制活、人文气息深厚的相对独立区域，在建设中，把握 3 个重要方面。 1.发展定位上强调产城融合。 特色小镇建设中要求产业特色要明显，打造具有产业、文化、旅游的综合性空间平台，着重聚焦信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造等支撑浙江未来发展的七大产业，兼顾茶叶、丝绸、黄酒、中药、青瓷、木雕、根雕、石雕、文房等具有浓厚浙江特色的历史经典产业。特色小镇坚持产业间的融合、产业内的融合、产业发展与城镇空间布局之间的融合，实现产业发展 和城市建设并驾齐驱，推进产业集聚、 产业创新和产业升级，实现产业带动就业， 就业聚集人口，保障城市化发展进程的健康和可持续，形成“产、城、人、文”四位一体的创新创业发展平台。 2.城市功能上注重有机导入。 在发展在特色产业的同时，积极推进职住平衡、提高服务效率、优化服务品质，注重完善好社区功能，特别是加强优质中心城区公共服务设施延伸，完善基础性公共服务设施布局，加大高端设施配置，系统性提升整体建设和服务品质。特色小镇要求建有公共服务 APP，提供创业服务、商务商贸、文化展示等综合功能的小镇客厅，所有特色小镇要建设成为 3A 级以上景区， 打造具有高品质人居环境、高效自治管理能力、完善的公共配套和商业配套、良好的社区就业环境的现代化城镇社区，而不是“园区+公园+商住区”等功能的简单相加、牵强附会、生搬硬拼。 3. 运作方式上强调市场为主。 《国家新型城镇化规划》明确提出，正确处理政府和市场关系，更加尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用。浙江特色小镇建设坚持政府引导、企业 主体、市场化运作，既企业主体地位，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又加强政府引导和服务保障， 在规划编制、基础设施配套、资源要素保障、文化内涵挖掘传承、生态环境保护等方面更好发挥作用。每个特色小镇要明确投资建设主体，原则上 3 年内要完成固定资产投资 50 亿元左右 （不含住宅和商业综合体项目）， 由企业为主推进项目建设。 首批 37 个特色小镇吸引了 3300 多家企业， 完成投资 480亿元， 其中 5 个小镇投资已超 20 亿元。 二、特色小镇建设需注重的几个问题 改革开放 30 多年来，我国进入了快速城镇化进程中，但在发展过程中也面临人口转移市民化缓慢、城镇化质量不高、 内需拉动不足等问题。特色小镇建设旨在推进供给侧结构性改革和新型城镇化，加快高端要素集聚、 产业转型升级和历史文化传承，推动经济平稳健康发展和城乡统筹发展。为了更好地服务于新型城镇化发展，特色小镇在建设中要注重以下几个方面的问题。 1.人口导入的问题。 人口导入特别是农村人口城市化是新型城镇化的核心， 特色小镇建设在产业发展、运行模式、功能完善等方面都提出了具体要求，但在人口 导入上还未提出明确的目标导向。特色小镇应规避一般卫星城镇发展中可能存在的 “空城”问题。由于特色小镇处于近郊，距离城市较近，可有效避免建设中出现“见物不见人”“要地不要人”等问题，有效地做好“人的城市化”文章，特别是支撑产业链发展的创业创新人才集聚的文章。 2.功能联动的问题。 新型城镇化的本质是公共服务的延伸和优化，让城乡群众实现公共服务均等化，要求加强城乡互动、以城带乡，推动社会公共服务资源的延伸。特色小镇关注的“镇”的功能性概念，强调独立的空间边界设置，大多数布局在城乡结合部，相对独立于城市和乡镇建成区中心。在有限的空间里要实现充分融合产业功能、旅游功能、文化功能、社区功能，难度可想而知。 这就可能导致在功能设施上游离于既有城区的问题，造成特色小镇在城市功能配备上有可能形成“螺蛳壳里做道场”，值得重视。 3.文化传承的问题。 新型城镇化要求体现历史文脉、民族特色。 虽然特色小镇在建设过程中也强调对接历史经典产业，但由于地方政府在平台开发建设中往往囿于惯性思维，不注重城市新空间文化内涵的塑造，产业文化、创新文化、行为文化、历 史文化等容易被忽视，或者只是通过博物馆、图书馆等硬件设施将现有的地域文化进行简单拼凑。 因此，特色小镇建设必须与开发区、工业园区等传统产业平台有区别，深度挖掘特色产业的历史人文内涵。 三、对策建议 为发挥特色小镇建设在新型城镇化中的作用，应瞄准新型城镇化的本质要求，着力在新型城镇化的人口导入、投资模式、功能环境、政府角色等方面创新思路，更好地发挥特色小镇示范引领和建设性作用。 1.推进人地协调的城镇化发展。以人为本推进人口城市化，是深入实施新型城镇化的核心意义所在。推进人口向适宜的城市转移、 向市民转化，是城市化发展的必然要求，是社会和谐公正的现实要求。 预测“十三五”时期，全国人口转移市民化还将保持较快增长速度，预计到 2020 年，城镇人口超过 7.5 亿，城市化率超过55%（见表 2）。 特色小镇作为新型的产业发展平台，在规避城市新区建设中“空城”“睡城”等现象有着先天优势。特色小镇致力于发展新兴产业和历史经典产业，更加重视吸引具有现代创新与专业知识以及具有传统工艺文化传承的人才。创新创业 小镇要吸引、 留住一批人才在特色小镇工作、居住、生活，引导更多优秀人才树立创新创业的生活态度，成为高端人士城市化过程中逆城区化的理想之地。 坚持以“人的城镇化”为核心，可推进就地改变人的生活方式，吸引来自周边地区的人口定居、创业，实现就地城镇化，为城镇建设注入新的活力，形成宜居、宜业的氛围，推动从土地型城市化向人口型城市化转变、从粗放型城市化向质量型城市化转变、从物态的城镇化向以人为核心的城镇化转变。

2. 投资模式上从政府主导向公私合营转变。 很长时间以来，一般城市新区或产业平台开发模式都是通过成立国有的投融资平台公司，并利用土地财政推进城市的开发建设。随着国家对政府融资平台的清理和规范管理，剥离地方融资平台代替政府融资职能，地方政府融资平台发展模式受到制约，新型城镇化建设中的融资难题将逐渐凸显，亟须地方政府开辟更为广泛的融资渠道，有效解决新型城镇化建设过程中存在的资金缺口以及市场主体缺位等问题。 为此，应明确特色小镇不是管理部门大包大揽的行政平台，小镇管理部门要善于、敢于做“有限合伙人”，摒弃强政府、大国企和海量投资营造高速增长的常规发展模式，破除企业对公共投资“既想要又怕要”的尴尬局面，实现“让专业人做专业事、 专业事让专业人做”。 特色小镇在建设中应鼓励国内各类企业、个人及外商，以多种方式参与基础设施建设、 房地产建设、配套工程建设。通过公私合营共同投资，解决政府在新形势下投入资金不足的问题，形成建设合力和资金的有效保障机制，激发政府导向加市场机制的新型城镇化发展动力。 3.功能设置向“产城”融合的创业创新生态圈转变。特色小镇的新兴产业或历史经典产业发展对高端要素的依赖度比开发区、工业园区要更加敏感。 因此，在建设中应重视“产城”融合和生态基底的打造，实现产业发展与城镇建设的双赢。优美的生态环境已成为当前引进高端要素的重要筹码，特色小镇建设必须以维护生态安全为底线，以原生态保护为重点，充分挖掘区域内的水系、绿网、绿廊、公园等生态要素，科学确立开发建设强度，实现生态功能增强、环境品质提升、空间结构优化、资源持续利用，推进保护与开发有机协调。 同时，积极完善小镇公共服务及生活服务功能，重点布局居住、餐饮娱乐、商贸金融等功能，配套建设社区服务中心、卫生服务站、健身会所等社区公共服务设施， 高水平打造创业服务、商务商贸、文化展示、接待咨询等综合服务功能，打通创业创新与资本融通、 科技创新与产业发展的渠道，加强产业链、创新链、人才链、资金链耦合，打造成为自然和人文共融、创新与产业互动的城市新空间。 4. 政府角色从全能政府向 “有限”“有效”转变。 特色小镇强调在建设运营中坚持政府引导、 企业主体、市场化运作， 要凸显企业主体地位，发挥企业在特色 小镇建设中的主力军作用，使之成为特色小镇建设中的绝对主角，充分体现市场在资源配置中的决定性作用。各级政府在推进特色小镇工作时，应摒弃传统园区平台管委会主导的“轻车驾熟”的推进思路，厘清市场与政府的边界，时刻体现民本、共建、服务的精髓，践行“有限”和“有效”的政府角色。 小镇管理部门的职责更多是提供公共设施配套服务， 更尊重市场对产业发展的“物竞天择”，减少对产业发展的行政干预，实现以政府审批权力的“减法”去换市场活力的“加法”。政府应加快建立现代治理机制，加快从“一家之主”向“店小二”转变，用“互联网+管理”和“互联网+服务”，形成更加灵活、更加符合市场规律、更加契合创业需求的政策和服务体系，同时提升镇民参与社区自治水平，以保障特色小镇独特的精神气质与文化韵味。 （弘利教育）