中德两国行政强制执行制度比较研究

中德两国行政强制执行制度比较研究摘要：行政强制执行在不同的法系有着不同的制度模式，德国作为大陆法系的代表，其所特有的行政强制执行模式是值得探讨和分析的。

本文从比较行政强制执行的理论概念入手，着重比较分析中德两国行政强制执行的立法演进、执行模式以及具体程序，在还原德国行政强制执行具体制度的原貌的同时，给中国行政强制执行的改善一些启示。

关键词：行政强制执行；即使强制；行政行为；代执行；执行罚从19世纪中叶开始，德国就开始了行政强制执行制度建立的尝试，因此说德国为行政强制执行的发源地实属名归，但与此悠久的制度历史不符的是，德国并没有统一的行政强制执行法律，联邦和各州政府都有各自的行政强制执行法律，这种公法上的普遍性与特殊性的良好结合，是中国行政强制执行制度完善的范本，因此对于中德两国进行行政强制执行制度的比较研究很有必要。

一、关于行政强制执行概念的理论综述1.一元论与二元论行政强制执行一元论意指对于行政强制执行主体的一元，即认为拥有行政强制执行权的只有行政机关。

德国行政法中，行政强制执行是行政当局强制公民或是其他人履行公法义务的执法行为，由德国行政强制执行概念可以看出，德国行政强制执行主体是一元论。

另一种观点认为，行政强制执行是行政机关或行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。

此观点在中国体现较为彻底，从《行政强制法》可以看出，中国的行政强制执行以申请人民法院执行为原则，以由行政机关强制执行为例外，同时这也是中德两国在行政强制执行主体方面的重要差别。

2.广义说与狭义说广义说认为行政强制执行是国家机关的职权行为，是在公民、法人或其他组织逾期不履行行政法设定的义务时，对行政相对人采取的强制手段，这其中也包括在紧急情况下对公民、国家实行危害行为的相对人的即时强制执行。

除此之外，也有部分学说观点认为广义也意为对已设定义务的履行。

狭义说认为行政强制执行仅包括直接强制执行而不包括间接强制执行，因为当行政主体或者行政主体委托的人强制行政相对人履行义务后，行政相对人在作出拒绝履行的表示之时行政主体或者行政主体委托的人便已实现相对人的义务，这时便不存在执行之说，之后的代执行或者执行罚只是强制履行。

二、中德行政强制立法演进过程比较1.德国行政强制法的立法演进德国于十九世纪中叶产生了有关行政强制执行法的制度，但是相关法律并没有成文，由于德国实行的是联邦制，故并没有统一的联邦制立法，而是由各州分别之制定自己的行政强制执行法。

在联邦层面，最重要的立法是1953年生效的《联邦行政执行法》，作为该法的补充，1961年出台了《联邦执行官行使公权力直接强制法》和1965年的《联邦国防军与盟国部队士兵以及民间安全人员执行直接强制以及行使特殊职务法》。

此外，税法与社会法等专门法律中也有一些关于强制执行的条款。

要注意的是，各州虽然有自己的单独立法，但是其与德国联邦所立法并不是上位法与下位法的关系。

2.中国行政强制法的立法演进从改革开放行政法规不断健全完善以来，行政强制法在整个行政法律法规体系一来一直处于缺位的地位，这种状况一直到21世纪初才有所改变。

2002年4月法制办形成了《行政强制法》的征求意见稿，在此基础上，2005年12月《行政强制法》草案提请第十届全国人大常委会第十九次会议进行初审，但因行政强制权的设定和行政强制执行制度存在较大分歧而搁置。

2007年10月，十届全国人大常委会第三十次会议再审了该草案，之后09年8月和11年4月对此进行了三审和四审，同年6月，第五次审议该草案，在对行政法规设定行政强制措施的法律保留问题作出了规定后终于2011年6月出台了《行政强制法》。

3.中德行政强制立法演进的比较分析从时间的跨度上来看，德国作为行政强制执行制度的发源地，其相关制度接受了三百余年的考研，中国的行政强制立法从时间角度来看实属“新生儿”。

但是从发展路径上看，两国存在较大差异，由于中国的国家结构形式是集中制，因此中国的行政强制立法演进较为统一，是由国家的政体统一推行，而德国的国家结构形式是联邦制，直到现在行政强制执行都没有联邦法律，这也就说明了行政强制立法演进的不同决定了行政强制执行制度在两国各地区的差异性、自主性、灵活性不同。

德国行政强制执行模式的差异性、自主性、灵活性必然是大于中国的。

三、中德行政强制执行模式的比较1.德国行政强制执行模式德国的行政强制执行主要由行政机关实施，这印证了德国行政法中围绕“行政行为”这一核心的特点。

因此，德国行政机关实施行政强制执行时需要有一个生效的行政行为，也被称为基础行为。

当然，这一基础行为也须满足两个条件，其一是能够实施强制执行的行为必须是包含了明确的要求或具体的内容从而形成了相应的作为，或者是形成了不作为的义务。

其二该义务需明确且既定，并由法律上的拘束力。

比如德国的命令性行政行为，包括停止施工、清理废物等命令就是可以进行行政强制执行的基础行政行为。

除此之外还有关于金钱给付的规定，同样适用该条件。

德国同样存在行政当局只能向法院申请，由法院做出一个执行的决定的情况，在实践中，主要是为了实现行政私法上的行政权力、行政合同中的行政权利和行政当局之间关系中的权利。

如前文概念探讨里所描述，德国行政法学界认为即时强制执行也属于行政强制执行的一部分，与上述模式所述相同的是，即时强制执行也需满足一般的行政强制执行的前提条件，在实施主体上同样由行政当局实施。

唯独不同的是时间上、程序上的差别，即时强制执行可以当场做出，其范围是受到严格限制的，主要包括公共捐税以及费用方面的征收、警察执行官员做出的不可被延缓的指令与措施、涉及到投资与创造就业等联邦法律或州法律规定的情形、紧急危险的情况。

2.中国行政强制执行模式从我国行政强制执行制度来看，执行主体采取以人民法院为主，以行政机关为例外，立法只规定了少数情况由行政机关强制执行，如果没有法律的明确授权，执行主体只能是人民法院。

据有的学者统计，我国涉及行政强制执行的法律法规中，申请人民法院强制执行的约占70%。

可以说，我国现在的行政强制执行模式是英美法系国家的司法执行模式和德国的行政机关强制执行模式的折中。

3.中德行政强制执行模式的比较分析中德两国行政强制执行模式的差异实质上是两国行政法理论的差异。

德国的行政法具有“警察国”、“法治国”的特点，行政法的核心是行政行为，其强制执行强调行政当局直接、主动和自为的进行，这也由德国的公法特征决定。

事实上，德国的行政强制执行里究竟如何看待司法执行这个“同父异母”的兄弟？笔者做一个大胆的猜测，德国的司法执行在德文的原意可能不是行政强制执行，从公私法的角度分析可以看出，德国司法执行的部分主要是行政合同等私法上的行政权力交由法院确定从而执行，换言之，法院执行的前提是双方平等的法律地位，这种地位的平等并不是形式上的平等而是实质上的平等，也就是德国传统意义上的行政强制执行侧重公法上的权利义务关系，除公法权利义务关系之外的并不是行政强制执行。

反观中国的行政强制执行，融合了公私法的区分，将公法上的权力义务关系交由司法处理，而将行政合同等准公法性质行政行为大部分当做民事性质法律关系，行政机关可以独自行使行政强制执行的只有法律授权的少数机关，如海关、谁无、审计等，中国在行政强制执行中更考量公民权利的司法保护，但这也绝不是德国在行政强制执行中更考量效率，这并不是效率与公正的博弈，而是行政法理论的不同，德国的行政强制执行制度更有利于权、责的统一以及操作上的简易。

四、中德行政强制执行程序的比较1.德国行政强制执行程序德国联邦对行政强制执行的程序要求十分严格，无论是一般的行政强制执行还是即时行政强制执行都要遵循告诫、确认、执行三个阶段。

在行政强制执行程序的开端，告诫具有两方面的功能，其一是保护行政相对人，使其免受突如其来的行政强制措施的侵害，其二是督促执行功能，使行政相对人内心产生被威慑的效果。

告诫既可以在基础行政行为之后书面做出也可以与基础行政行为一并书面做出。

告诫行为的核心是期限，如果没有明确的履行期限则该告诫行为无效，同时告诫也必须明确说明会采取哪种行政强制手段。

在告诫程序之后是确认环节，也是行政强制执行前的最后环节，其作用相当于警告，是对告诫中声明要采取的行政强制手段的确认，表明即刻起该手段就可以施行，行政相对人应该以最后的时间履行义务，否则对行政强制执行必须容忍。

值得注意的是，代执行与直接强制的确认程序属于基础行政行为，换言之，行政相对人可以对该基础行政行为提起复议或诉讼。

在确认程序之后，便可以进行执行环节，而行政相对人对行政强制执行具有容忍义务，但是行政当局不可以超越前面告诫、确认程序的强制手段的等级。

并且，如果基础行政行为在强制执行的期间被撤销或撤回，则执行程序必须停止。

2.中国行政强制执行程序中国行政强制执行程序根据模式的不同可以分为人民法院强制执行程序和行政机关强制执行程序。

人民法院的强制执行程序流程为：催告、申请、审查、做出执行裁定四个环节，值得注意的是，在审查过程中，人民法院对行政机关的决定的审查是一种事实上和法律上的审查，即为实质审查，这在人民法院以形式审查为主的程序中是不多见的。

行政机关强制执行程序大体分为三个部分，催告、送达、执行。

比较特殊的是金钱给付程序，滞纳金和罚款的加处是执行的前提，之后催告紧接执行。

3.中德行政强制执行程序的比较分析从宏观角度来说，中国与德国的行政强制执行程序在环节设置上基本相同，其背后体现的关于行政行为的法理也是异曲同工。

德国将告诫之后的确认程序定义为一种基础行政行为，与此相当的是中国行政强制执行中的催告程序，虽然从语义上催告与德国的告诫内涵一致，但在中国，由于催告程序规定了特定的形式，要求必须包含期限、履行义务的方式、金钱给付的明确金额以及行政相对人的申辩权利的告知而成为了一种要式行政行为，因此从行政法理论上来讲，中国的催告程序也是一种基础行政行为。

五、结语由于我国采取以人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外的执行模式，因此在相关的制度设计上浪费了司法资源。

如我国申请人民法院强制执行需以当事人不提起行政复议或者行政诉讼又不履行法律规定的义务的前提下才可以，再加之现如今人民法院实质审查使得行政行为更不能如期执行，因此中国行政强制执行的模式最应该借鉴德国行政强制执行的是其执行权力交由行政当局，但我们也不能一味效仿，要做到既保证公正又兼顾效率。

注释：①于安.《德国行政法》，清华大学出版社1999年10月第1版②杨海坤.“论行政强制执行”，载《法学论坛》2000年第3期③李升，庄田园.“德国行政强制执行的方式与程序介绍”，载《行政法学研究》2011年第4期④于安.《德国行政法》，清华大学出版社1999年10月第1版⑤胡建淼.“试论德国行政上的即时强制制度及其理论”，载《浙江社会科学》2001年第1期⑥袁曙宏.“我国《行政强制法》的法律地位、价值取向和制度逻辑”，载《中国法学》2011年第4期，第21页参考文献：[1]于安.《德国行政法》，清华大学出版社，1999年10月第1版[2]杨海坤.“论行政强制执行”，载《法学论坛》，2000年第3期[3]李升，庄田园.“德国行政强制执行的方式与程序介绍”，载《行政法学研究》，2011年第4期[4]胡建淼.“试论德国行政上的即时强制制度及其理论”，载《浙江社会科学》，2001年第1期[5]袁曙宏.“我国《行政强制法》的法律地位、价值取向和制度逻辑”，载《中国法学》，2011年第4期，第21页作者简介：安徽大学宪法与行政法专业研究生二年级。