城市运营与城市经营的理论与实践辨析_林竹

美国绝大多数城市已经进入城镇化 发展的成熟阶段，城市管理的相关活动 更多地属于管理和维护的范畴，可以认 为美国的城市经理制度是城市经营理论 在美国城市管理范畴内的实践形式 [9]。 城市经理制的实施基础是将城市的立法 权交由民选议会掌握，再由市议会聘任 一名城市经理执掌行政权，使得政治与 城市问题相对独立，全面推动了美国城 市政府管理的企业化运作，有效降低了 政府运作的成本，提高了城市公共资源 配置和政府服务的效率。
[ 文章编号 ] 1006-0022(2014)09-0116-06 [ 中图分类号 ]TU984.199 [ 文献标识码 ]C [ 作者简介 ] 林 竹，硕士，华南理工大学建筑学院建筑设计及其理论专业博士研究生。
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Urban Management 的概念也越来越 频繁地出现。
从 20 世纪 70 年代开始，许多国外 学者开始从不同的角度对 Urban Management 进行研究，并尝试给出一个详尽、 准确的定义，但是这些定义直到现在仍 然存在着较大的争议：从城市综合发展 的角度出发，Ray Pahl 在他的著作《谁 的城市》中认为 Urban Management 即是将城市的各种匮乏资源进行分配的 过 程 [2]。 相 似 的，Kalpana Sharma 将 其定义为“一系列可以指导城市范围内 基 础 设 施 建 设、 社 会 和 经 济 发 展 的 行 为”[3]；Clarke 偏重于城市经济发展角 度的研究，认为其是一项促使资本更加 高效流动的重要工具 [4]。
英国新城运动可以说是西方国家典 型的由政府主导的城市经营实践，属于 城市经营在开发范畴内的实践。20 世纪 40 年代中期，为了解决第二次世界大战 中所产生的一系列问题 ( 如失业、贫困 等 )，并摆脱伦敦“摊大饼”式蔓延所带 来的诸多困扰，在政治上赢得民意，在 丘吉尔政府的强力推动之下，通过设立 专门的城镇和国家规划部，在短时间内 规划并开发了伦敦周边数十个卫星城镇。
城市经营与城市运营仅一字之差，然而两者在理 论基础、概念表述和具体操作模式等方面有相似性， 更有差异性。目前，我国的学术界和理论界还未对城 市运营模式的出现给予足够的关注，关于城市运营本
身以及基于城市运营的规划理论研究已经落后于实践 的发展，出现了理论空白现象。同时，对于城市经营 和城市运营两者的辨析也存在不足。学术界、政府和 企业界对于两者的相似性和差异性都缺乏清楚的认识。 本文通过追溯城市经营的概念和渊源，从理论基础、 概念表述和理念模式上对两者进行比较，明确两者的 异同，并进一步阐述了在现阶段我国城市管理体制下， 市场与规划在上述两种发展模式中的功能地位和运作 方式的特点及作用。
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的混淆，大多数学者将两者等同。例如， 2012 年中共中央党校进行的城市运营相 关课题研究，提出城市运营的定义为“政 府和企业在充分认识城市资源基础上， 运用政策、市场和法律的手段对城市资 源进行整合、优化、创新而取得城市资 源的增值和城市发展最大化的过程。” 从这个表述上看，强调了政府和企业可 以成为城市运营的联合主体，但从内容 和实操上未能对城市经营进行实质性区 分，尚不能完全概括目前我国实践中城 市运营模式的特点。
必须向议会提交工作报告。通过政企合 作制度，政府无法对新城开发公司进行 过多管制，从而保证了开发公司一定的 独立性。在开发资金方面，新城开发公 司的资金由中央政府划拨有息贷款，每 年的利息高低也由中央财政部决定。新 城开发公司的赢利来源于住宅、工业厂 房和商业建筑出租的租金和出售住宅所 获得的利润。 2.1.2 美国城市经理制 (City Manager System)
总体来说，新城运动取得了举世瞩 目的成绩：70% 的工厂搬迁至卫星城， 大大缓解了伦敦市内的交通和住房压力； 城乡交通得到显著改善，城市化水平达 到 90% 左右，成为全世界城市化水平最 高的国家之一。
新城运动的基本开发模式是以政府 选定的新城规划建设公司为开发主体， 政府负责前期的整体规划以及项目推进 过程中的质量把控，新城开发公司每年
然而，随着中共十八届三中全会改革方向与新型 城镇化战略的提出，我国的城镇化将从前二十年的政府 推动、政府主导型逐步转变为政府引导、市场主导型。 2013 年 12 月中央召开的城镇化工作会议明确提出新 型城镇化的国家战略，并于 2014 年 3 月出台了《国家 新型城镇化规划 (2014—2020 年 )》，阐明了“市场 主导、政府引导”的城市发展方向。我国社会各界、 资本市场、各类经济主体以及学术界期望从前二十年 的“政府引导、政府主导”型的城镇化向“政府引导、 市场主导”的城镇化发展转型逐步变为现实。在这种 以市场为导向的可持续城市发展观的主导下，脱胎于 城市经营 (Urban Management) 的城市运营 (Urban Operation) 可以说是具有自主创新意义、具有我国特 色的城镇化发展市场模式，其正逐渐成为近年城市开发 建设管理及房地产开发领域的重大转型方向，部分先知 先觉的政府和企业正在探索以城市运营为基本商业模 式的 PPP(Public-Private-Partnership) 合作模式。
但 是， 我 国 城 市 运 营 模 式 所 对 应 的 理 论 体 系 尚 未 建 立， 或 者 说 模 糊 不 清。 因 为 我 国 的 城 市 运 营 模 式 出 现 的 时 间 较 晚， 并 且 其 是 由 国 外 的 Urban Management 理论及其在我国的早期实 践 ( 城市经营 ) 共同发展而来的，在一定 程度上造成了城市运营与城市经营概念
受 到 新 公 共 管 理 理 论 的 影 响，20 世纪 80 年代后期开始，越来越多的学 者 将 Urban Management 的 研 究 重 点 从“ 单 维 度” 转 为“ 多 维 度”， 如 Anthony Churchill 认为复杂化的经济 和政治对城市的发展形成了重大的影 响，故 Urban Management 不再只是 指代一个单核的管理系统，而是一系列 的、多元的、服务于城市发展的活动， 更加重要的是，这些活动之间都会相互 影 响 [5]。 相 似 的，IlariaBramezza 认 为 Urban Management 作 为 一 项 系 统的、详尽的工作，需要社会各界共同 参 与 [6]。Kenneth Davey 则 更 具 象 地 指出 Urban Management 的关键点在 于“政府、规划师、投资者等各方的工 作程序能够有机结合，且各自的利益可 以 在 城 市 的 发 展 中 得 到 实 现”[7]。 总 的 来 说，20 世 纪 80 ～ 90 年 代 以 来 针 对
随着经济全球化和交通便捷化的迅速发展，首先 由 Tiebout 发现各辖区之间个人、商家和企业可以自 由地移动 ( 用脚投票 )，经济要素的自由流动促使城市 政府之间产生竞争，而竞争就会促使政府像其他经济 组织一样提高效率。他认为城市资源具有越来越强的 商品属性，而政府其实与一般的公司并无本质区别， 从而使最早出现在企业中的竞争力的概念开始被引用 到城市甚至区域的层面 [1]。结合城市竞争理论以及 20 世 纪 60 年 代 欧 洲 各 地 方 的 改 革 运 动，Ray Pahl 首 次提出了 Urban Managerialism 理论 [2]。相应的，
城市运营与城市经营的理论与实践辨析
□ 林 竹
0 引言
20 世纪 80 年代以来，我国创造了世界城市化历 史上的奇迹，城市数量和城市人口快速上升，城市规 模急剧扩张，在我国现行且特有的城市管理体制下， 以政府推动、政府主导的城市规划、建设与管理成为 我国城市发展的主要模式，以此模式为基础的城市规 划建设与城市经营管理的理论也相应建立，其中城市 经营成为城市开发建设中的主流模式和学术界的主要 研究方向。
的城市经营观》等。 徐惠蓉将目前关于城市经营的观点
归纳为三个方面：①类似于城市营销， 即将经营企业的理念运用于城市经营中， 将城市中有形和无形的资源通过与市场 经济体制接轨加以包装整合，作为产品 来经营，实现经济效益最大化。②强调 对市场经济手段的利用，以此为工具优 化配置城市资源，提高现有资源的使用 效率，完善城市功能，以提升城市整体 竞争力和可持续发展。③从城市经营的 主体来说，实现城市综合开发建设主体 的多元化，放弃政府大包大揽的行为， 引入竞争机制，允许民营和私人资本投 资与参与管理城市公共事业建设，提高 城市基础设施系统的整体运营效率 [8]。 1.2.2 国内对城市运营概念与内涵的研究
2 城市经营的国内外实践
2.1 国外实践 笔者认为，城市经营理论的实践根
据城市的发展阶段不同可分为城市开发 范畴内的实践与城市管理范畴内的实践 两类，前者的经营对象为待开发或者正 在规划建设的新城区域，而后者的经营 对象则是建成区域或者城市。 2.1.1 英国新城运动 (New Town Movement)
1.2 国内对城市经营与城市运营概念 及内涵的研究 1.2.1 国内对城市经营概念与内涵的研究
基于国外的相关研究，我国经济界 的专家和学者在 20 世纪 80 年代后期提 出了“城市基础设施的经营与管理”“城 市土地有偿使用”等观点，实际上就是 城市经营观念的雏形和起源。1998 年 9 月，在上海召开的纪念十一届三中全会 周年的研讨会上，城市经营的概念首次 被正式提出。在近几年的学术杂志上， 很多专家和学者对城市经营在我国的发 展提出了不同的看法。关于城市经营的 文章很多，如陈虎等的《关于城市经营 的再思考》、徐巨洲的《城市经营本质 是对公共物品和公共服务的管理》、赵 燕菁的《从城市管理走向城市经营》、 刘文俭的《城市经营概论》、张敬淦的《城 市经营提升城市竞争力》及金经元的《我
1 城市经营与城市运营的概念与内涵
1.1 国外对城市经营与城市运营概念及内涵的研究 首 先 需 要 明 确 的 是， 由 于 国 内 外 市 场 发 育 程 度
的不同，尤其是城市化的发展背景和城乡管理体制的 差异，我国目前的城市经营与城市运营模式并不能完 全等同或直接对应欧美的城市经营理论，但可以借鉴 Urban Management 的概念，译为城市管理，也被译 为城市经营。所以从某种意义上说，我国的城市经营 与城市运营都是由起源于 20 世纪 50 年代欧美国家的 Urban Management 的理论和实践发展而来的 ( 图 1)。