《企业国有资产法》解读

2009年5月起施行的《企业国有资产法》是我国第一部关于企业国有资产管理的法律，这标志着我国对企业国有资产管理有了最高层级法律的刚性约束与规范。

一、调整对象：全面涵盖经营性国有资产

国有资产一般划分为经营性资产、行政事业性资产以及资源性资产。对于行政事业性资产，财政部等有专门的部门规章（2006年的《行政单位国有资产管理暂行办法》）；对于矿产、水、土地、森林等资源性资产，则一般都有专门的单行法进行规定。同其他两类国有资产相比，经营性国有资产市场化取向最为明确，也最需要保护。以立法方式集中解决经营性国有资产的保护问题，对于巩固和发展国有经济，促进社会主义市场经济发展具有重要意义。

新法所称的国有资产，泛指国家对企业各种形式的出资所形成的权益，这意味着包括金融企业国有资产在内的各类企业国有资产都适用本法规定，从而结束了金融资产游离于国资管理体系外的争议，对今后金融国有资产的整合以及整个国有经济的战略调整都具有积极意义。但鉴于金融资产的特殊性，同时也为了与现行国有资产监管体制相衔接，新法在附则中规定，金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。如，财政部2009年3月出台的《金融企业国有资产转让管理办法》。金融企业国有资产的监管既适用于新法，又与商业银行法、银行业监督管理法、证券法、保险法等金融类法律和有关行政法规对金融企业监管的特别规定相衔接。

二、明确国有资产的出资人内涵

国资委成立以来，其既履行政府出资人职能，又履行政府监管者职能，而实际工作中，各级政府国有资产更多地只履行管理职能却不承担所有者责任，造成所有者的实际缺位和淡化。新法明确规定，国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。国务院和地方人民政府根据需要。可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。从而根本上明确了出资人的内涵，解决了长期困扰国资管理的“出资人缺位”现象。

根据我国现行的国资管理体制。履行出资人职责的机构主要是国务院国资委和各地国资委。为了促进国资委履行好出资人职责，加强对国有资产的监管，新法明确规定履行出资人职责的机构代表政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。同时，在公司治理环节，履行出资人职责的机构需委派股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会议，并按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。

《企业国有资产法》要求，国资监管机构在履行上述职能时要求按照政企分开，社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职能，为国资监管机构作为纯粹的出资人设计了法治框架，《企业国有资产法》和《公司法》等相关法律完全对接。

三、赋予了国有企业充分的自主经营权

《企业国有资产法》明确规定，国有出资企业应依法建立和完善法人治理结构，建立健全内部监督管理和风险控制制度。《企业国有资产法》第16条明文规定：国家出资企业对其动产、不动产和其他财产享有占有、使用、收益和处分的权利。国家出资企业依法享有的经营自主权和其他合法权益受法律保护。将企业的自主经营权和财产处置权进一步合法化，有利于推动政企分开，使国有企业摆脱对政府的依赖，真正走向市场，成为自主经营、自负盈亏的市场经济主体。

四、防止国有资产流失，推进国企改革

从1984年扩大国企经营自主权之日起，伴随着国企改制的历程，国有资产流失的事情就不时发生。在实践中，国家出资企业的合并、分立、改制、增减资本、为他人提供担保、发行债券、关联交易、资产评估、国有资产转让以及大额捐赠、利润分配、申请破产等事项是国有资产流失的关键环节。

《企业国有资产法》对关系国有资产出资人权益的重大事项作了专项规定，针对企业改制、关联方交易、资产评估和国有资产转让等各个方面进行了详细约束。

在企业改制方面，新法要求应当依照法定程序，由履行出资人职责的机构决定或者由公司股东会、股东大会决定，并将改制方案报请本级人民政府批准。企业改制应按照规定进行清产核资、财务审计、资产评估，准确界定和核实资产，客观、公正地确定资产的价值。

在关联交易方面，新法强调国家出资企业的关联方不得利用与国家出资企业之间的交易，谋取不当利益，损害国家出资企业利益。未经履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独资公司不得与关联方订立财产转让、借款的协议；不得为关联方提供担保；不得与关联方共同出资设立企业，或者向董事、监事、高级管理人员或者其近亲属所有或者实际控制的企业投资。

依法明确履行出资人职责机构的权利义务

依法明确履行出资人职责机构的权利义务，为规范出资人履职行为、解决长期以来围绕“缺位”与“越位”争执不休的问题提供了法律依据。这是一个亮点。按照《企业国有资产法》的规定，国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国企履行出资人职责。履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国企依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利；履行出资人职责的机构委派的股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会、股东大会，应按委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构；应依法律、行政法规以及企业章程履行出资人职责，保障出资人权益，防止国有资产损失；应维护企业作为市场平等主体依法享有的权利，除依法履行出资人职责外，不得干预企业经营活动。

规定了国企管理者的选任考核制度与行为规范

选人用人与规范国企管理者的行为历来是一个敏感问题。为此，《企业国有资产法》专门作出了规定。依法规范了选人用人行为。国企履行出资人职责的机构依照法律、行政法规及企业章程规定，任免或建议任免国有独资企业的经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员，任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事、监事会主席和监事，向国有资本控股公司、国有资本参股公司的股东会、股东大会提出董事、监事人选。国企中应由职工代表出任的董事、监事，依照有关法律、行政法规的规定由职工民主选举产生。构建了国企管理者经营业绩考核制度框架。规范了国企高层领导的兼职行为。未经履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独资公司的董事、高级管理人员不得在其他企业兼职。未经股东会、股东大会同意，国有资本控股公司、国有资本参股公司的董事、高级管理人员不得在经营同类业务的其他企业兼职。未经履行出资人职责的机构同意，国有独资公司的董事长不得兼任经理。未经股东会、股东大会同意，国有资本控股公司的董事长不得兼任经理。董事、高级管理人员不得兼任监事。

明确了关系国有资产出资人权益的重大事项

《企业国有资产法》专列一章，着重明确了企业改制、与关联方交易、资产评估、国有资产转让等关系国有资产出资人权益的重大事项，使实践中争议较大、社会关注度较高、群众议论较多的国有资产流动性问题的解决有了新的法律依据。规范关联交易行为是《企业国有资产法》的另一个重要亮点。凡国企与本企业的董事、监事、高级管理人员及其近亲属，以及这些人员所有或实际控制的企业进行交易，即关联方交易时，国企的关联方不得利用与国企之间的交易谋取不当利益，损害国企利益。另外，过去大量涉及国企改制方面的纠纷案件，人民法院大多数以无法律依据不予受理，而管理者收购与外资并购问题则是这些年国有资产流失问题争论的重点。《企业国有资产法》对这些影响出资人权益的事项作了原则性的规定。规范了国有资产的转让行为

国有资产转让是一种对国有资产进行处分的法律行为，即依法将国家对企业的出资国有资产转让是一种对国有资产进行处分的法律行为，即依法将国家对企业的出资所形成的权益转移给其他单位或个人，但按照国家规定无偿划转国有资产的除外。依法规范，严格依法操作，是深入实践科学发展观的一个关键。凡国有资产转让应有利于国有经济布局和结构的战略性调整，防止国有资产损失，不得损害交易各方的合法权益。国有资产转让由履行出资人职责的机构决定。履行出资人职责的机构决定转让全部或部分国有资产，致使国家对该企业不再具有控股地位的，应报请本级人民政府批准。特别是法律、行政法规或国务院国有资产监督管理机构规定可向本企业的董事、监事、高级管理人员或其近亲属，或这些人员所有或实际控制的企业转让的国有资产，在

转让时，上述人员或企业参与受让的，应与其他受让参与者平等竞买；转让方应按照国家有关规定，如实披露有关信息；相关的董事、监事和高级管理人员不得参与转让方案的制定和组织实施的各项工作。与此同时，《企业国有资产法》还建立健全国有资本经营预算制度，对取得的国有资本收入及其支出实行预算管理。国家取得的国企利润、国有资产转让收入、从国企取得的清算收入、其他国有资本收入等，以及相应收入的支出，应编制国有资本经营预算。（

由于现行的国有资产管理体制、机制不够完善，以及国有企业在改革过程中，造成国有资产流失的情况比较严重，如将国有资产低价折股、低价出售国有资产权益等，严重侵害了国有资产出资人权益，为了保障国有资产的安全，减少国有资产流失，第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于2008年10月28日通过了《企业国有资产法》（以下简称该法），自2009年5月1日起施行。

本文对《企业国有资产法》从以下几个方面做简要解读：

一、明确了调整对象

明确规定其调整对象为企业国有资产，即国家对企业各种形式的出资所形成的权益。从企业所涉及的领域看，不仅包括工商企业，还包括金融企业。从企业组织形态上看，包括国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司和国有资本参股公司等各类国家出资企业。

（一）企业国有资产的范围

1、企业国有资产

是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。主要有两个特征，一是国家以各种形式对企业的出资形成的；二是国家作为出资人对出资企业所享有的一种权益。

2、归入政府预算的企业国有资产

该法第六章的规定，国家将建立国有资本经营预算制度，该预算将纳入本级政府预算，报本级人民代表大会批准。国有资本经营预算包括国有资本收入及其支出。其中国有资本收入有：1、从国家出资企业分得的利润；2、国有资产转让收入；3、从国家出资企业取得的清算收入；

4、其他国有资本收入。

（二）国家出资企业的范围

根据该法第五条的规定，国家出资企业包括国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。

该法在第三章专章对国家出资企业作了规定：

1、国家出资企业的权利。该法第十六条对此作了明确的规定，（1）对其动产、不动产和其他财产依法享有占有、使用、收益和处分的权利；（2）经营自主权；（3）对其所出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利；（4）其他合法权益。

2、对国家出资企业的监督。根据该法第十七条的规定，国家出资企业不光要受到政府及政府有关部门、机构依法实施的管理和监督和接受社会公众的监督；其内部也要建立健全内部监督管理和风险控制制度。具体来说，国有资产法第十九条规定，国家出资企业应当设立监事会，

依照法律、行政法规以及企业章程对董事、高级管理人员执行职务的行为进行监督，对企业财务进行监督检查。

3、国家出资企业所出资的企业。该法第二十一条明确规定，国家出资企业对其所出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。同时还规定国家出资企业对于其出资的企业有企业内部监督管理和风险控制的责任。

（三）国家出资企业的出资人

该法第四条规定，国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益；国务院确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业，由国务院代表国家履行出资人职责。其他的国家出资企业，由地方人民政府代表国家履行出资人职责。

由此可以看出，国务院和地方人民政府依法承担出资人的职责，享有出资人权益。并且本条对于两个主体分别适用的范围作了明确的规定。国务院作为出资人的范围是其确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业；地方人民政府在其他的国家出资企业的范围内承担出资人的职责。

二、确立了企业国有资产监督管理体系

对企业国有资产管理体制做出了相应规定：

一是国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。

二是明确规定了政府履行出资人职责时应当遵循的原则："国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。"

三是明确了代表政府履行出资人职责的机构。

国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构作为履行出资人职责的机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。

三、明确规定了履行出资人职责的机构及其职权和责任

1、履行出资人职责的机构

该法在第二章明确规定履行出资人职责的机构，并对其依法享有的职权和应承担的责任作了原则性的规定。根据该法第十一条的规定，国务院和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。另外国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。

2、履行出资人职责机构的职权、职责

该法第十二条至第十五条规定，国有资产监督管理机构对国家出资企业依法享有资产收益、

参与重大决策和选择管理者等出资人权利，有权依照法律、行政法规的规定，制定或者参与制定国家出资企业的章程，委派股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东（大）会会议等。同时，国有资产监督管理机构应当对本级人民政府负责，保障出资人权益，对国有资产保值增值负责，防止国有资产流失，维护企业作为市场主体依法享有的权利，除依法履行出资人职责外，不得干预企业经营活动。

四、规定了国家出资企业的财产权属及其对出资人的相关责任

该法第十六条至第二十一条规定，国家出资企业对其动产、不动产和其他财产依照法律、行政法规以及企业章程享有占有、使用、收益和处分的权利。国家出资企业依法享有的经营自主权和其他合法权益受法律保护。国家出资企业对其所出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。同时，国家出资企业应当依法经营管理，接受政府及政府有关部门、机构依法实施的监督管理，接受社会公众的监督，承担社会责任，对出资人负责。国家出资企业应当建立和完善法人治理结构，建立健全内部监督管理和风险控制制度，依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，建立健全财务、会计制度，设置会计账簿，进行会计核算，依照法律、行政法规以及企业章程的规定向出资人提供真实、完整的财务、会计信息。国家出资企业应当依照法律、行政法规以及企业章程的规定，向出资人分配利润。国家出资企业依照法律规定，通过职工代表大会或者其他形式，实行民主管理。

五、确定了国家出资企业管理者的选择与考核相关规则

选择并考核国家出资企业的管理者，是履行出资人职责的机构的重要职权。在《公司法》等法律规定的基础上，该法明确了履行出资人职责的机构依法任免或者建议任免的企业管理者的范围，从品行、任职能力、身体状况等方面对国家出资企业管理者的任职条件和程序、履行职责的要求做出原则规定。同时，为保障和督促国家出资企业管理者履行忠实和勤勉义务，该对管理者兼职问题做出限制，规定了国家出资企业管理者的考核与奖惩等内容。

1、任免管理者的机构

根据该法第二十二条的规定，拥有任免国家出资企业管理者的权利的是履行出资人职责的机构，也就是国务院和地方人民政府按照国务院的规定设行出资人职责。

2、任免管理者的范围

根据该法第二十二条的规定，履行出资人职责的机构依照法律、行政法规或企业章程的规定，任免或者建议任免国家出资企业的下列人员：1）任免国有独资企业的经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员；2）任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事、监事会主席和监事；3）向国有资本控股公司、国有资本参股公司的股东会、股东大会提出董事、监事人选。

3、担任国家出资企业管理者的基本条件

（1）根据该法第二十三条，作为国家出资企业的管理者必须：1）有良好的品行；2）有符合职位要求的专业知识和工作能力；3）有能够正常履行职责的身体条件；4）法律、行政法规规定的其他条件。

（2）同时该法还规定懂事、监事、高级管理人员出现《中华人民共和国公司法》规定的不得担任公司董事、监事、高级管理人员情形的，履行出资人职责的机构应当依法予以免职或者提出免职建议。也即公司法第一百四十七条规定的：1）无民事行为能力或者限制民事行为能力；

2）因贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序，被判处刑罚，执行期满未逾五年，或者因犯罪被剥夺政治权利，执行期满未逾五年；3）担任破产清算的公司、企业的董事或者厂长、经理，对该公司、企业的破产负有个人责任的，自该公司、企业破产清算完结之日起未逾三年；4）担任因违法被吊销营业执照、责令关闭的公司、企业的法定代表人，并负有个人责任的，自该公司、企业被吊销营业执照之日起未逾三年；5）个人所负数额较大的债务到期未清偿。

（3）根据该法第七十三条的规定，国家出资企业的管理者违反该法的规定，造成国有资产重大损失，被免职的，自免职之日起五年内不得担任国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的董事、监事、高级管理人员。造成国有资产特别重大损失，或者因贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序被判处刑罚的，终身不得担任国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的董事、监事、高级管理人员。

4、担任国家出资企业管理者的限制

该法第二十五条至第二十九条对国家出资企业管理者作了详细的规定：

（1）必须经过履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独资公司的董事、高级管理人员才能在其他企业兼职。如果要在经营同类业务的其他企业兼职，还必须经过股东会、股东大会同意；

（2）国有独资公司的董事长要兼任经理的，必须经过履行出资人职责的机构同意。国有资本控股公司的董事长要兼任经理的，必须经过股东会、股东大会同意；

（3）董事、高级管理人员不得兼任监事；

（4）企业管理者要受到履行出资人职责的机构的年度和任期考核，并依据考核结果决定对企业管理者的奖惩。

（5）国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司的主要负责人必须接受依法进行的任期经济责任审计。