国外规划体系
1英国的规划体系
1、1英国的规划行政体系
英国的规划体系主要由国家规划、区域规划、城市规划和地方规划四级组成，具体由中央和
城市两级政府编制。区域性规划机构为中央政府的派出机构，不直接负责规划的编制工作，而主要作为编制区域规划的组织者。
1、2英国的规划法规体系
1987年的《（土地）利用分类令》、1988年的《总开发令》、1990年的《城乡规划法》和1990年的《登记建筑物法》等。除规划法特别准予以外，包括规划许可在内的一切土地
开发都要获准规划同意，“开发”即成为规划法和开发管制的重心。
3、英国土地利用规划内容特点
英国土地规划城乡土地利用的一体化，规划主要目的是控制和管理土地开发，保护自然环境。
不同层次的规划详略程度各有不同。高层次规划较为简略，比如中央规划和大的区域规划主
要提供城市发展的相关政策；基层规划内容非常详细，作为实施性规划，更加强调管理操作的便捷性。英国的城市规划依据土地利用规划的框架编制，下一层次规划主要是由大城市中
心区规划、小城镇规划和郊区发展区规划组成的较小区域的规划。
4、英国的规划管理制度
英国的规划编制由政府部门负责，其规划程序是：首先编制规划草案，然后公开征求意见，专业小组或监察员根据公众意见向政府提交报告，根据提交的报告修改规划并再次征求
意见，再次根据各方意见进行规划修改后，提交政府批准规划并付诸实施。在规划实施和管
理制度上，英国建立了完善的规划许可证制度。政府批准实施的规划具有权威性，未经规划许可，不准一切形式的土地开发利用。
4.1.2德国的规划体系
1、德国的规划行政体系
根据行政级别或空间大小的不同，德国空间规划体系一般划分为联邦、州、地区和市（县）
四个层次，每一个层次都有一个综合性战略性规划与之对应，下层规划必须遵循上层规划的
指导。各级规划均有明确的分工，其任务重点各不相同。德国类似土地利用规划是根据建筑法制定的，与
城市规划十分，但外延较小。德国的规划体系中只有发展规划，而没有独立的宏观层面上的土地利用总体规划，其联邦区域规划纲要和州市发展规划也都是国土概念规划。
2、德国的规划法规体系
德国的规划法规体系中没有土地利用规划法，只有联邦建筑法，因此土地利用规划与城市建
设总体规划都要服从联邦建筑法。德国土地利用规划具有一定的法律地位和很高的权威性，是编制城市建设规划和生态环境保护规划的依据，且不能违背土地利用规划的指导方针。各
州也依据联邦建筑法并结合本州的实际情况来编制本州土地利用规划，并且州所辖各城市建
设规划均要服从该土地利用规划。
3、德国土地利用规划特点
德国各州土地利用规划的期限一般为15-20年，编制规划遵循三个原则：一是严格遵守联邦建筑法的总体要求，二是立足于本州土地利用和保护的现实状况，三是与相邻州和城市的协调发展。
土地利用规划修编流程分五个步骤，即初步方案一一市民讨论一一再修改一一市民再讨
论一一最后审定。土地利用规划编制之初就要对城市发展趋势进行研究，发展用地需求。一
则避免部门间规划的相互冲突，二则尽量满足各部门的需求，尽可能取得全社会的广泛认可。
德国工业非常发达，但土地利用规划的工作重点是保护农业景观和自然风景。各级政府
都致力于土地资源的优化配置，严格管制土地用途，对耕地、林地、牧草地等都进行详细的
规划。城镇土地利用规划以协调生态环境和自然景观为工作重点，最大限度的降低项目建设
对自然景观的影响。
4、德国的规划实施管理制度
德国的城市土地利用规划与生态规划、城镇建筑规划互为一体，因此在规划实施过程中
有较强的可操作性。为使土地开发的活动有法可循，有章可依，每一块土地都须按照联邦建
筑法和土地利用规划的要求编制详细的建筑施工设计图和自然景观保护规划，规划调整不能
违背土地利用规划的原定意图。
4.1.3美国的规划体系
全国60%为私有土地，公有土地只占40%。公有土地主要为国家公园、生态保护区、公共设施和公益事业用地等，分别属于联邦、州、县或市政府所有，由各地相关土地管理局管理。
1、美国规划行政体系
美国建立了联邦、州、县、市四级高度分权的法制政府，各级政府职责明确且不重叠。
联邦政府层面没有正式的土地利用规划权，州政府具有土地利用规划权，县、市政府只有通
过州政府授权才有土地规划和处理的职能。
美国的土地利用规划是各类空间规划的核心，是其他各种规划的落脚点。美国土地利用
规划分为总体规划、专项规划和用地增长管理规划三大类，由六个层次构成：国家级、区域
级、州级、亚区域级、县级和市级。
从土地资源管理机构及其职能来看，美国是按照土地资源类型分部门管理，是一种既集中又分散的管理模式。农用地归农业部自然资源保护局来管理；林地、军事用地、城市用地分别由农业部林务
局、国防部、城市规划委员会负责管理；全国的土地利用调查工作则由内政部地质调查局负责。
2、美国的规划法规体系美国政体采用“三权分立”的模式，使得各州政府对地方的影响比联邦政府相对要强。，各个城市的规划法规基本上是建立在州立法框架之内的。为了凝聚各层次规划、约束和引导地方土地规划管理，联邦政府制定了一系列法律法规，1974 年的《森林和牧场可更新资源
规划法》，1976 年的《联邦土地政策和管理法》。美国通过法律、法规和条例详细制定了土地规划编制过程及步骤，规划一经议会批准后便以法案形式出台。
3、美国土地利用总体规划特点
美国建立严格的土地利用规划制定程序，由于土地利用规划需定期修订，故有“非永久性宪法”之称。美国通过土地利用规划主要起到三方面作用。一是保护农业用地，尤其是控
制耕地向城市用地转变。制定包括农业分区的替代管理、补偿管理在内的一系列管理制度，切实保护农业用地；二是规范城市发展，调控土地开发的区位和速度，强化管理公共设施服务水平；三是保护森林、河流等自然生态环境，特别是国家公园以及自然保护区等特殊用地。
美国的土地利用规划编制是至下而上在公共参与下进行的，规划从基层社区做起，层层向上归并，这与我国至上而下的编制方法不同。美国国家法律给予公众参与有力的保障和规定，公众意见听取会制度在规划编制、实施、监督管理方面发挥着强大的作用。
4、美国的规划实施管理制度
（1）注重信息技术的运用
美国公有土地规划编制由国家土地管理局负责。地理信息系统在土地利用规划工作起着关键作用。它将全部数据处理成智能整合的文档与交互作用地图。多方合作、信息共享的土地利用规划公共平台。
（2）土地用途管制措施
美国的土地用途管制由两部分组成，一部分主要控制城市规模和保护农用地，另一部分主要控制土地使用密度和容积。其中，建设用地管理通过设立发展管制区、控制建设用地数量、配置公共设施，从而引导控制土地开发、土地利用的区位和时序。
.1.4 加拿大的规划体系
1、加拿大规划行政体系加拿大土地资源绝大部分是公有土地，加拿大土地管理的特点是“谁拥有谁负责” ，由于各省实行自治，各省均设有专门的机构管理本省土地资源。联邦政府不参与各级规划的制定和审批，全国也没有统一的土地管理部门。管理联邦公有土地的部门主要有：环境部下设的土地局、印第安事务及北方发展部，加拿大国家公园局，自然资源部，农业和农产品部，公共事业部。
加拿大土地利用规划大致可分为国家级、省级、地区级和市级四个层次，但其土地规划权主要集中在省以下的地方政府。以安大略省为例，其土地规划体系由省《规划法案》、《省政策宣言》以及
2、加拿大的规划法规体系
加拿大与规划相关的法律法规非常完善，“市政府法案”和《规划法》是非常健全、配套的两部法
律。加拿大各省都有“市政府法案”，它是规定各级政府行为的法律文件。
3、加拿大土地利用规划特点
加拿大的土地利用规划在有力的法律支撑下，设置了衔接合理的规划层次。纵向看，省
级规划、总体规划、用地分区条例及宗地细分等规划由宏观政策到微观落实，由原则要求到
设定具体标准都环环相接；横向看，规划相关机构设置灵活，部门协调有序，在《省规划政策》这一全省的行动纲领指导下，农业、交通、环境、自然资源等相关部门在规划上相互协调和磋商，“一个窗口规划服务”制度对部门管理职责进行了明确划分。
加拿大将用地冲突协调作为规划的核心内容。《冲突协调》是资源与环境委员会公布的
全省纲要性文件，从原则、程序、方法手段等方面对土地利用冲突的预防和协调做了统一规定。加拿大规划编制的基本要求是：找出规划区域的用地冲突，明确规划所要解决的关键问
题。故而加拿大土地规划过程中，越往基层土规划在政府工作中的分量越重。
4、加拿大的规划实施管理
加拿大通过颁布实施《土地分区管理法》，按土地的功能和密度对城市土地进行用途分区。针对建成
区以外成片开发的土地，实行土地分块控制，明确规定成片开发必须经过严格
的审批程序；针对农业用地，实施用地类别变更限制制度以保护农用地用途。
1.5日本的规划体系
1、日本规划行政体系
日本空间规划体系比较完善，包括国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划和城市规
划等。日本土地利用规划与管理的特征：土地利用规划文件系统完备，上下呼应，上级规划是下级规划
的编制依据，下级规划是上级规划的具体分化；国土利用总体规划是纲领性规划，起到宏观管理的作
用，土地利用基本规划强调用途分区和管制，起到中观管理的作用。
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2、日本的规划法规体系
于1952、1969和1970年分别颁布的《农地法》、《新城市规划法》和《建筑标准法》为保护城市生态环境，颁布了《森林法》、《自然公园法》和《自然环境保护法》。日本关于国土开发整治的法律法规针对性强、要求具体，构成系统完备的法规体系，且随着经济和社会的发展不断完善。
3、日本土地利用规划内容特点
日本土地资源匮乏，其土地规划的立足点是推动区域协调发展和土地资源高效利用。为
了化解城市土地供需矛盾，日本依据《城市规划法》，实施城市功能区划，为城市用地指定
功能区和用途区，并采取土地利用开发许可措施。在城市区划的基础上，有步骤有重点地推
进城市改造和拓展，有序发展卫星城、小城镇和偏远城市。
4、日本的规划实施管理制度
日本土地利用规划实施管理制度十分完善。它依托国土利用规划和土地利用基本规划宏观调控土地资源，采取法律和行政的手段调控土地利用，形成自上而下的规划管理体系。日
本土地开发以城市土地利用规划为纲领，将直接的宏观调控和间接的微观调控有机结合，形
成系统完备的土地利用管理服务体系。
4.1.6新加坡的规划体系
新加坡是同我国土地制度最为接近的国家。新加坡目前国有土地的比例约为90%,私有
土地仅占10%。
1、新加坡规划行政体系
新加坡国家发展部主管城市空间形态发展和规划，下设市区重建局、建屋发展局和公共
工程局。除此之外，其他各部门都不具有规划职能。市区重建局主要职能包括：规划、建设
指引、发展管制、旧屋保留、土地标售、房地产市场研究与信息汇集。新加坡行政主管部门
职权非常清晰全面，规划管理方面不存在权利交叉和重叠。
新加坡为有效协调相关部门，专门设立总体规划委员会、开发控制委员会，在概念规划编制期间还设立概念规划工作委员会。设立的多部门委员会使得专业部门和规划部门协调机
制健全有效。
2、新加坡的规划法规体系
新加坡以严厉的规划执法维护规划的严肃性，禁止一切关于土地的非法用途。现行的
1990年规划法第二部分就是关于总体规划的编制和报批程序。新加坡规划法的从属法规包括各种条例和通告，相当于规划法的实施细则。
3、新加坡土地利用规划编制体系
新加坡发展规划采取战略性的概念规划和实施性的开发指导规划或总体规划两个层面规划相结合的规划体系。
新加坡概念规划解决宏观层次的问题、协调和指导公共建设的长期计划。与中国的总体规划不同，新加坡概念规划不属于法定规划，还不能指导具体建设。新加坡概念规划的延续性很强，每10 年修编一次，每轮规划均超前引导主要功能区和重大基础设施建设，几轮规划在城市发展结构和重大设施布局等方面彼此衔接。概念规划2001 的规划范围涵盖整个国土，明确了新加坡未来40 至50 年的发展远景。
新加坡概念规划统筹了各类专项规划，综合性很强。主要内容为确定全局性的功能分区、公共中心布局、道路交通规划、绿化景观规划、区域重大基础设施布局，以及主要地区开发强度，为实施性规划提供了依据。
由于新加坡在规划中面临的主要挑战是土地稀缺。随着经济增长和人口增加，新加坡对土地的需求将继续增加。规划预计通过填海等各种技术措施可以使土地面积增加15％，但填海工程受到很大限制。新加坡在概念规划编制中跳出了以时间期限为主导的规划模式，采用以规模为主导、环境资源为制约条件的终极规划模式。
概念规划中制定科学居住用地布局，配置合理的住房政策，构建先进的交通系统和基础设施系统，设置完善的环境保护和绿化建设措施，有力的支撑了新加坡的快速发展。
（2）总体规划和开发指导规划
新加坡总体规划是一种土地利用分区规划，属于法定规划。与我国的控制性详细规划类似，但其
规划期限更长，规划管理20 年内的土地利用，每 5 年修编一次。总体规划根据概念规划的发展愿景，为地区发展提供实施性的指导。新加坡将全国土地划为5 个规划区域，并细分为55 个规划分区，针对各分区编制土地使用的管制措施。该规划以用地布局和交通规划为核心，制定土地用途区划、综合交通组织、环境改善措施、开敞空间体系、历史保护和旧区改造等开发指导细则。各分区的开发指导规划比全国总体规划更详细，更有针对性，并逐步取代总体规划成为开发控制的法定依据。
4、新加坡的规划实施管理制度
新加坡规划控制体系中，明确规定了开发的定义、授权和豁免、规划许可、开发费、强制征地，以及公众参与和规划上诉六部分内容。新加坡规划法明确规定开发包括物质性开发和土地用途的变更。由于新加坡土地资源极其匮乏，政府不仅控制法定的开发，还强制性将大部分土地收归国有。新加坡设立了委员会及其协商机制，成立了概念规划工作委员会、总体规划委员会、开发控制委员会等，确保了相关主体的意见都能纳入各层次规划的编制和执行中。无论是编制战略性的概念规划还是实施性的开发指导规划，都要通过广泛公众评议。
4.3 国外规划编制经验借鉴西方城市规划被纳入公共政策的范畴，对土地利用的决策行为也均是置于整个国民经济和资源环境中加以解决的。西方城市规划和土地利用规划都是在上层次的国土规划或区域规划的基础上建立，形成空间规划的统一体系，不同规划协调一致，具有明确的分工和协作。国外规划非常重视规划的实施，具有完善法律制度保障。
4.3.1 国外规划编制体系的特点
土地利用规划编制体系与不同层级政府行政职能划分相对应。虽然各个国家的规划体系有所不同，但是基本上可以分为三个层次，即：战略层面的规划、执行层面规划和操作层面的规划。从空间范围上分全国性的、区域性的和地区性的土地利用规划，且都将土地配置置
于各级土地规划之中，在土地规划指导下，进一步制定土地整理计划，旨在改善和保护土地
资源、自然景观，提高土地综合配置效率，促进城镇发展。
1、战略性规划的编制
战略性发展规划是制定中长期战略目标，以及土地利用、交通管理、环境保护和基础设
施等方面的发展准则和空间策略，为城市各分区和各系统的实施性规划提供指导框架，主要
内容是以政策为主，一般不涉及具体的用地指标。
国外的执行层面规划是以区划政策为主，接受战略层面规划的指导，这一层面规划相当于我国的控制性详细规划。操作层面的规划是各个规划地块的具体布局，在上级政策的指导下进行，相当于我国的修建性详细规划。
2、不同层次规划协作性和整体性强
从规划的空间大小而言，空间范围愈大，则规划的战略性愈强；空间范围愈小，则其详细程度愈高。高层次的规划主要起指导作用，编制较为简略，低层次的规划起到实施指导作
用，编制非常详细和便于操作。从各类规划之间的关系来看，上级规划是下级规划的基础和依据，同级规划则互为补充、衔接紧密。空间规划与经济规划是有机结合、相辅相成的关系。
规划体系的整体协同性很强，一个层级往往只存在一个空间规划来指导行政区划内的空间发展，土地规划与城乡规划是融合在一起的，其土地利用规划大部分都包含在国土规划、
区域规划、城市规划及乡村规划中。以日本为代表，还存在一种并行规划体系。日本设置国土规划和国土利用规划，全国性的两个规划同为国土交通省下设的国土厅规划局编制，二者
是平行和相互协调的关系。土地利用规划设置了衔接合理的规划层次。
3、规划管理行政体系设置特点
灵活设置规划机构，以保持部门协调有序。相干政府机构和组织都要参与规划，不仅可
以平衡各部门的需求，并且还能规避部门之间规划和技术上的冲突。女口：加拿大利用《省规
划政策》这一法规平台将相关部门协调起来，采用“一个窗口规划服务”制度划分各部门管
理职责。美国按照不同的土地资源类型分不同部门管理的模式，各个部门职能和权利得到明
确划分。
2、国外规划管理模式的优势
国外规划管理运行在实践上的优势主要体现在规划法制健全、相关规划之间衔接紧密，
以及规划实施管理体制完善三方面：
首先，完善的规划法制是规划思想和规划地位的最高体现，是规划编制和管理的准绳，
是以法律化的手段保障规划的运行。
其次，实现不同规划间的衔接是规划有效管理和实施的必要措施。规划代表了各相关群
体和部门的利益，因此西方国家规定从方案编制到执行过程都要接受相关部门的监督，而且
部门间协作的形式多样，跨区域协作、横向协作、纵向组织和协调等。第三，国外规划体系完善，管理体制健全。从国外各类规划之间的关系看，经济规划和空间规划有机结合、相辅
相成，同级规划相互协调、明确分工，下级规划遵循上级规划。
枯藤老树昏鸦，小桥流水人家，古道西风瘦马。夕阳西下，断肠人在天涯