第四章 领导体制

第四章领导体制经管教学部丰云1．界定领导体制的含义；2．了解领导体制的演进历史；3. 比较各种类型领导体制的特点及优缺点；4．阐述领导体制改革的内容、方向及难点；5. 讨论分析我国领导体制的现状、问题及改革对策。

领导体制是领导活动得以开展的载体，也是领导者借以开展工作的舞台，同时又是充分发挥领导的功能、提高领导效率的关键环节。

因此，领导体制的建设问题是关系到领导活动成功与否的核心问题。

把握领导体制的含义、内容、作用、演变历史是理解不同类型的领导体制的基础，也是认识我国领导体制的现状与弊端，改革我国行政领导体制的前提。

一、领导体制概述（一）领导体制的含义1. 体制体制是指“国家机关、企业和事业单位机构设置和管理权限划分的制度”。

2. 领导体制领导体制是指领导系统中的上下左右之间权力划分和机构组织设置及领导工作制度。

这一定义包含以下几层意思。

（1）领导体制是一种权力划分机制它所涉及的核心问题是如何划分领导权的问题。

实际上，领导权的合理、科学分配是领导科学所要研究的核心问题之一。

领导权的科学分配有三个方面的检验标准：一是权利和责任是否一致。

二是权利和责任的划分要明确。

三是权利和责任的划分要科学。

(2)领导体制是一种组织体系领导体制的组织体系在工作中起着核心和灵魂的作用。

(3)领导体制是一种制度安排领导体制是领导功能的制度化表现形式，是以领导权为中心内容，以实现特定组织的管理目标为主要职能的一系列制度安排或制度设置。

（二）领导体制的内容领导体制的主要内容应该包括以下四个方面：一是领导组织结构，指领导机关的组成要素，即各级各类领导机关的地位作用；二是领导的层次与跨度，即领导机关的组织制度或者说领导机关的结构方式；三是领导机构中各部门之间的职责与权限划分；四是领导机关的决策方式和指挥、监督方式等。

1．领导机关的组成要素领导体制内部要有一定的组织结构，领导组织内部是各个基本要素的构成的。

任何一个领导机关都是由若干不同性质和作用的要素组成的相互联系的完整的系统。

现代领导机关的组成一般有五个要素。

（1）决策中心决策中心是一个领导机关的灵魂，包括党委会、行政领导办公会等。

一个领导机关只能有一个决策中心，否则政出多门，就不能有好的行政效率。

（2）信息反馈机构信息反馈机构运用一切可能和必要的手段，搜集、筛选、整理各种数据、资料、情况，反映现实生活中提出的各种要求和决策的执行情况，供决策机构参考。

信息反馈机构应具有反应灵活、及时、准确的特点。

（3）咨询参谋机构咨询机构是在深入调查研究的基础上，提出决策用的信息和各种方案，供领导者决策服务，是决策中心的参谋部。

我国设立的顾问机构、各种政策研究机构、各种研究中心等都属于这一类。

（4）执行系统执行系统的任务是执行决策中心的各项决定。

（5）监督系统监督系统的任务是根据决策对执行系统实行监督，以保证决策、指令执行的准确无误。

各级纪律检查委员会、司法机构、审计部门等都属于监督机构。

2．领导机关的结构方式领导机关的结构方式，即领导机关内部、领导机关与领导机关之间都有一种相互结合、相互联系的存在方式。

领导者受时间和精力的限制，往往需要委托一定数量的下属为其分担管理工作。

委托的结果是领导者减少了必须直接处理的业务工作量，但同时又产生了领导的纵向幅度与横向幅度的问题。

对于一个规模固定的领导机构来说，领导的幅度和层级是成反比例的关系，每一个领导者直接控制的下属越多，下属的等级层次就越少。

3. 领导机关的职责权限划分（1）领导权力的授予，必须根据实际需要来确定（2）领导职责的承担问题（3）领导者掌握的权力和履行的职责必须一致4. 领导机关的决策、指挥和监督方式一体制与分离制；集权制与分权制；首长负责制与合议制；层级制与职能制。

（三）领导体制的作用1. 为领导活动提供组织保证领导体制可以协调领导机构的内部分工，沟通领导者与被领导者之间的关系，提高领导活动整体效能。

2. 提供规范领导行为的根本机制领导体制对领导系统有关键性影响，一个领导系统中的各个部门和单位是依赖领导体制组合起来的，各个领导机关在整个领导系统这张组织的网上均占有一定位置。

3. 领导体制是领导者与被领导者之间建立关系的桥梁和纽带领导者和被领导者在领导活动中起着极其重要的作用，是决定领导活动成败的关键要素。

科学、合理、有效的领导体制，是领导者与被领导者之间的一座相互联系、沟通的桥梁。

4. 领导体制是领导活动规范化、制度化的组织保证领导体制具有制度刚性，能够使领导活动或领导者的行为受到制约、引导和规范作用，是制约、监督，领导活动的组织条件，它使领导活动减少了神圣色彩，增加了可操作性。

二、领导体制的类型领导体制的类型，指领导组织机构的具体内容，尤其是各部门之间的职责与权限划分的模式。

按照职权配置与领导方式的不同，领导体制可以划分为不同的类型。

（一）一体制与分离制按照同一层级各机构被领导的关系是否统一，领导体制可以分为一体制和分离制。

1. 一体制一体制又称完整制，也可称作一元化领导，指同一领导层次的各机关，或一个机关中的各个构成单位，所接受的指挥、控制和监督完全集中在一位上级领导者，或一个上级领导机关的领导体制。

一体制的优点在于：在一体制中，统一领导；职能明确；容易协调各方面的矛盾和利益，且能防止政出多门、各处为政。

可见，如果运用得好，一体制能够集中权力、统筹规划、责任明确、减少扯皮、雷厉风行、便于合作。

一体制的缺点表现在：它容易造成上级机构或个别领导者包揽一切，实行家长制领导，不利于领导系统指挥效能的发挥，压抑下级机构和人员的工作积极性和创造性。

2. 分离制分离制又称独立式或多元化领导，指上级的指挥、控制和监督不是集中于一位上级领导者或一个领导机关，而是分属于两个以上的平等或双重领导机关或个人的领导体制。

分离制的优点在于：能防止专断独行、滥用权力，并能促使下属各单位独立工作、各尽其能、各司其职，发挥主观能动性；即使上级领导机关不健全或领导者不称职，一级机关仍能独立工作不致影响全局。

分离制的缺点在于：容易造成各自为政、自行其是、政出多门、互不协调、重复劳动、浪费人力物力、影响国家和集体利益。

[小结]：总之，一体制与分离制是一对矛盾的两个方面，是对立的统一体，需要从实际出发，根据不同的单位、不同的机构、不同的领导任务而谨慎灵活地运用，单独偏爱哪一种领导体制，都不是合理的、科学的选择，实际运用中，需要将两者加以有机结合。

（二）集权制与分权制根据领导系统中纵向权力配置的集中与分散程度，可以把领导体制分为集权制与分权制两种类型。

1. 集权制集权制的领导体制是指一切重大问题的决定依赖于上级领导机关，下级必须依据上级的决定和指示办事的体制。

它的特点是所有领导工作的最后决策权均集中于上级机关和领导者，下级必须按照上级的决定办事。

集权制领导体制的优点：有利于政令统一、标准一致、指挥方便、令行禁止。

相对于分权制，集权制领导体制能够在最大程度上做到统筹兼顾、统一调度和支配系统资源，特别是在系统资源有限的情况下，能够最大限度地集中组织系统的物力、人力和财力，从而完成在其他领导体制下办不到或办不好的大型项目。

集权制领导体制的缺陷：集权制往往因为统得过死而缺乏应变能力，领导者往往忽视下级利益，压抑下级的积极性、主动性和创造性，由此可能滋长上级领导机关和个人的独断专行，从而产生官僚主义。

另一方面，下级对上级的监督处于最软弱的状态，使下属对上级领导产生人身依附关系，从而上下勾结，难以抑制领导者以权谋私、权钱交易等腐败现象。

2. 分权制分权制的领导体制是指下级机关在自己的管辖范围之内，有权独立自主地决定问题，上层对下层有权决定和处理的事情不得干涉。

其特点是，下级机关或者领导者对于自己管辖范围内的事情，有独立自主的决定权，不受上级干预。

分权制的领导体制的优点：可以使下级因地制宜地贯彻上级指示，有利于充分发挥下级人员的智慧和才干；具有较大的弹性和灵活性，又具有较强的应变能力，有利于充分发挥下级机关和个人的主动性、积极性和创造性。

同时，上级也能因此而减轻不必要的负担，防止官僚主义、腐败行为的产生。

分权制的领导体制的缺点：容易各自为政、政令不一、各方常会发生矛盾和冲突，也容易发生本位主义、分散主义和不顾整体利益的倾向，甚至导致全局失控、有令不行、有禁不止。

[小结]：总之，集权制和分权制也是一对矛盾，既对立又统一。

过分集权、过分分权都不利于领导体制功能的发挥，必须根据不同任务和不同的环境条件加以运用。

一般来说，集权和分权都应该适度，实行分权制领导体制，必须加强宏观调控，以尽量减少以上弊端，同时，在需要集权时也应该注意调动下属的主动性和积极性。

（三）首长负责制与合议制在领导体制模式中，按领导机关中最高决策人的人数，我们可以把领导体制分为首长负责制与合议制两种基本类型。

1. 首长制那种把法定最高决策权完全集中于一位主要负责人的领导体制称首长制，也称一长制或者独任式领导体制。

首长制的优点：权力集中、指挥灵敏、责任明确、减少扯皮，办事果断行动迅速、效率较高。

首长制的缺陷：由于一个人的知识、能力、经验、精力等毕竟有限，处理事务难免有思考欠周之处。

另外，在首长制下，主要负责人如果选择不当，还可能造成独断专行、滥用权力，从而出现营私舞弊，危害国家或集体的现象。

2. 合议制那种把法定的最高决策权交由两位以上的行政首长组成的委员会的领导体制，称作合议制，或称委员会制。

在实行合议制的领导体制下，决策权力属于领导集体，按少数服从多数的原则决定问题。

合议制的优点：由于实行集体领导，分工负责、相互监督、彼此配合、有利于集思广益、博采众长、考虑周密、避免武断，能够反映各方面的利益，也可以避免个人专断、滥用职权。

合议制的缺陷：一是决策缺乏效率。

有时会因为对某些问题有一部分人拥护，一部分人反对而议而不决，决而不行，以至于坐失良机，贻误工作。

二是容易出现权力分散、责任不明的现象。

[小结]：总之，在领导活动中采取那种体制模式，需根据领导活动的具体性质来定。

一般说来，属于速决性的、执行性的、技术性的、纪律性的、社会性的一类的领导活动，宜采用首长制的方式处理；属于方针政策、规划制定以及立法性、协调性、综合平衡性等一类的领导活动，宜采用合议制处理。

（四）层级制与职能制按照领导的横向和纵向关系，可以把领导体制分为层级制和职能制这样两种基本类型。

1. 层级制层级制是一种传统的领导体制模式，它是指领导系统纵向分为若干级别，每一级都对上一级别负责，各级别的职权性质相同，但领导的范围随着层级的降低而缩小。

这种体制的特点是领导者与其下属之间有统一的直线关系，指挥和命令从领导系统的最高层到最底层，按照垂直方向自上而下地贯彻执行，从而形成一系列不同的层次，呈现出一种从上到下的“金字塔”形的阶梯等级。