为适应国家行政审批制度改革

烟草在线专稿 为适应国家行政审批制度改革，特别是商事登记制度改革的要求，全国已有部分省、市烟草专卖局认真贯彻落实国家局“简政放权、放管结合”新要求，尝试建立烟草专卖零售许可负面清单制度，进一步放宽准入条件，营造公平有序的市场竞争环境。

本文旨在明晰负面清单制度的法治意义，并就如何建立烟草专卖零售许可负面清单制度作一些探讨。

2015年年初，国家局赵洪顺副局长在面对记者“烟草行业应该怎样适应简政放权新常态”的提问时指出：“行业要坚决纠正不当设置准入条件、随意提高准入门槛和‘重许可、轻监管’的思想和行为，研究探索零售点合理布局‘负面清单制度’，切实做到公平、公正、公开，不断提高专卖行政许可质量、零售客户满意度、行业社会形象，努力
在‘简政放权、放管结合’中持续增强专卖制度的生命力。

”目前全国已有部分省、市烟草专卖局尝试建立烟草专卖零售许可负面清单制度，负面清单模式的提出和实践标志着法治烟草建设的全面深化。

一、负面清单制度的定义及法治内涵
所谓负面清单，是指一种国际上广泛采用的投资准入管理制度。

政府以清单方式明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域、业务等，清单以外则充分开放，企业只要按法定程序注册登记即可开展投资经营活动。

负面清单管理方式最早出现在对外投资领域，因其管理模式在外资准入方面更加公开透明，而在近年来被越来越多的国家所采用。

上海自贸区是我国第一个探索实施负面清单管理模式的实验区，实施后即成为自贸区的最大亮点。

十八届三中全会将负面清单管理推广到我国国内市场，决定推行负面清单管理模式和各级政府部门权力清单制度。

从法治层面上来
看，“负面清单制度”旨在保障公民权利，奉行“法无禁止即允许”原则，除了法律禁止的情形外，公民有广泛的行为自由；“权力清单制度”旨在限制国家权力，奉行“法无授权即禁止”原则，即国家权力只
能来源于法律的明文授权。

而事实上“负面清单”和权力清单是一体两面、紧密相连的。

正如李克强总理在谈到政府进一步简政放权时明确指出的：负面清单管理模式，“对市场主体，是‘法无禁止即可为’；而对政府，则是‘法无授权不可为’。

”这一管理模式的重大改革举措，不仅适用于市场审批的领域，在公民权利、行政执法、刑事司法等诸多法治领域，都将产生根本性的影响，在一定程度上对我们以往所秉持的固有法律思维与理念产生了挑战和颠覆。

　
二、目前烟草行业行政审批事项内容
（一）核发烟草专卖零售许可证
我国实施的是烟草专卖制度，核心内容是统一领导、垂直管理、专卖专营，专卖专营又包括三大法定许可制度：烟草专卖品生产和进出口的法定许可证制度；烟草专卖品销售和经营主体的法定许可证制度；烟草专卖品运输的法定准运证制度。

近年来，烟草行业根据国务院统一部署和行政审批制度改革的要求，按照以人为本、执政为民的理念，分批取消和调整了行政审批项目，目前，烟草行业依法依规保留13项行政许可事项，其中涉及面最广的是烟草专卖零售许可证的核发。

烟草专卖零售许可证的核发由县级烟草专卖行政主管部门负责。

各县级烟草专卖行政主管部门依法在本辖区范围内进行烟草专卖零售许可证的审批发放和管理。

（二）烟草制品零售点合理布局规定
根据《烟草专卖许可证管理办法》第十四条的规定，申请烟草专卖零售许可证，应当具备有与经营烟草制品零售业务相适应的资金；有与住所相独立的固定经营场所；符合当地烟草制品零售点合理布局的要求；国务院烟草专卖行政主管部门规定的其他条件。

其中烟草制品零售点合理布局规定是调整卷烟零售点布局、规范零售终端市场主体准入的合法手段，是零售许可审批的重要标准，在市场资源配置、市场秩序维护方面发挥着不可替代的重要作用。

县级以上烟草专卖行政主管部门在
制定辖区烟草制品零售点合理布局规划时，根据辖区内的人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等因素，在举行听证后确定零售点的合理布局。

随着社会经济的不断发展，现行卷烟零售点合理布局规定中普遍采用的间距标准、总量标准及业态面积标准在调节市场资源配置中日益呈现出弊端，“准入门槛过高、不当设置准入条件、随意提高准入门槛”，成为近年来频繁出现的热词，与当前国家简政放权、深化行政审批制度改革的大趋势不相适应。

　
三、创建烟草专卖零售许可负面清单制度的有益尝试
（一）从法治思维入手，抓好负面清单制度设置
党的十八大以来，简政放权逐步成为全面深化改革、转变政府职能的新常态。

通过李克强总理对“法无禁止即可为”这一现代私法自治法律原则的正面、明确回应，可以说，“负面清单”是法治的限权与赋权思维最直接和典型的表现，其有助于将政府关进制度的笼子里，却将广阔的天地留给市场主体。

十八届三中全会将负面清单管理推广到我国国内市场，平等地适用于公有制与非公有制经济、内资与外资企业，为建设统一开放、竞争有序的市场体系，指明了努力的方向。

烟草行业作为国家专卖专营行业，长期以来，严格管控卷烟零售商的市场主体资格，有效调节市场行为。

但聚焦近年来烟草制品零售点布局出现的热点、难点问题，我们应该认真思考，如何转变固有观念、创新思路，顺应改革潮流探索创建“依法办证、严格管理、关注民生、促进发展”的行政许可新模式。

在当前依法治国的背景下，各级烟草专卖行政主管部门必须把法治理念、法治思维、法治要求贯穿于烟草专卖管理的各个领域，落实到烟草专卖管理的各个环节，自觉学习，充分认识、领会在烟草零售许可市场准入环节实行负面清单管理的重要意义，做到以知促行，知行合一。

做到用依法行政、依法管理的法治理念，切实解决在法律实施过程中的
缺位、越位和错位问题，最大限度地消除影响专卖制度的隐患和风险。

当前部分省、市烟草专卖局探索建立烟草专卖零售许可负面清单制度，正是切合了国家局“简政放权、放管结合”的新要求，也在权力不
敢“乱作为”，只能在法律、制度允许的轨道内运行的大背景下，变得“无害化”，更多地体现出责任烟草与服务烟草的一面。

（二）从工作实际出发，完善负面清单制度建设
在烟草零售许可市场准入环节制定负面清单制度，可以从申请主体资格、经营场所、经营模式、特殊区域等角度入手，列明禁止办理烟草专卖零售许可证的区域或情形，未列入负面清单的，只要符合基本法定办证条件并经申请人依法提出申请，均可办理烟草专卖零售许可证。

一是主体资格类禁止条款。

1.未成年人、无民事行为能力人及限制民事行为能力人不予发放烟草专卖零售许可证。

2.外商投资的商业企业或者个体工商户不得从事烟草专卖品批发或者零售业务，不得以特许、吸纳加盟店及其他再投资等形式变相从事烟草专卖品经营业务。

3.取消从事烟草专卖业务资格不满3年的，不予发放烟草专卖零售许可证。

4.因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料，烟草专卖行政主管部门作出不予受理或者不予发证决定后，申请人1年内再次提出申请的，不予发放烟草专卖零售许可证。

5.因申请人以欺骗、贿赂等不正当手段取得的烟草专卖许可证被撤销后，申请人3年内再次提出申请的，不予发放烟草专卖零售许可证。

6.未领取烟草专卖零售许可证经营烟草专卖品业务，并且1年内被执法机关处罚2次以上，在3年内申请领取烟草专卖零售许可证的，不予发放烟草专卖零售许可证。

二是经营场所类禁止条款。

1.无固定经营场所的、经营场所与住所不相独立的，不予发放烟草专卖零售许可证。

2.经营场所存在安全隐患，且不具备安全措施保障，不适宜经营卷烟的，不予发放烟草专卖零售许可证。

3.生产、销售、存储、运输有毒有害以及容易造成卷烟污染的物品的场所，不予办理烟草专卖零售许可证。

三是经营模式类禁止条款。

利用自动售货机（柜）、利用信息网络渠道销售卷烟的，不予发放烟草专卖零售许可证。

四是特殊区域禁止条款。

1.未成年人教学机构。

幼儿园、中小学校内及中小学校出入口五十米范围内，不予发放烟草专卖零售许可证。

2.已被政府纳入拆迁规划且政府明令禁止办理烟草专卖零售许可证的区域、政府明令禁止经营卷烟类商品的区域、不符合所属行业行政主管部门关于卷烟经营相关规定的，不予发放烟草专卖零售许可证。

烟草专卖零售许可负面清单制度的建立和完善，需要各级烟草专卖行政主管部门始终坚持“法无授权不可为、法无禁止即可为”的法治理念，在充分研究、修订及评估烟草制品零售点合理布局的基础上，明确市场主体的禁止性、限制性事项内容。

在实施的过程中，还必须坚决纠正随意提高准入门槛、不当设置准入条件的思想和做法，彻底消除审查、审批环节中的“灰色地带”。

只有这样，才能依法保障烟草零售市场主体平等进入，优化行政许可资源配置，不断增强烟草专卖零售许可的公信力，并有效激发市场活力。