由景区到旅游经济特区武当山管理体制的嬗变

由景区到旅游经济特区:武当山管理体制的嬗变
作者：秦岩代志鹏
来源：《北方经济》2011年第04期
摘要：武当山突破常规，初步探索实践出了国内独一无二的“旅游经济特区模式”，即实施“主权不变、治权独立、事权下放”管理体制，按照旅游目的地的发展方向和旅游发展规律特事特办，用武当山旅游经济特区这样一个强力组织统领整个区域的所有事务，实现保护与开发、管理与效益、山上与山下等多方面的统一协调，并通过构建党政合一、精简高效的内部行政权力格局，放权弃利，实现服务型政府职能的转变，在全国范围内具有首创精神和重要的借鉴价值。

关键词：武当山旅游经济特区体制创新武当之道
武当山从20世纪80年代初开始，就致力于管理体制的探索，迄今已历经7次大的变革。

目前率先实践出了国内独一无二的“旅游经济特区模式”，即实施“主权不变、治权独立、事权下放”管理体制，按照旅游目的地的发展方向和旅游发展规律特事特办，用武当山旅游经济特区这样一个强力组织统领整个区域的所有事务，实现保护与开发、管理与效益、山上与山下等多方面的统一协调，通过构建党政合一、精简高效的内部行政权力格局，放权弃利，实现服务型政府职能的转变。

由于该模式顺应了道教尊重社会经济发展规律的思想，破解了传统景区发展管理模式的制约性瓶颈因素，被称作为“武当之道”，目前已得到旅游界的普遍认可。

一、几度分合：局镇合一管理体制的曲折走向
武当山风景区开发建设始于1980年。

1980年7月成立“武当山风景区筹备处”，省委、省政府还专门成立了“武当山风景区建设领导小组”；1982年4月成立“武当山风景管理处”，1984年12月“武当山风景管理处”和“武当山镇”合并为“武当山管理局（镇）”，实行局镇合一管理体制。

1986年12月，武当山管理局更名为“武当山风景管理局”，为县级机构，隶属原郧阳地委、行署领导；1987年4月，局、镇分设，武当山风景区管理局仍为正县级机构，由“丹江口市代管”；1993年12月，武当山风景区管理局与武当山镇又一次合并，成立“武当山风景区管理局（镇）”，实行一套班子，两块牌子体制，由丹江口市代管。

由上可知，武当山管理体制的变迁是多种力量长期发展和博弈的一个过程，当武当山因旅游而成为一项重要财源时，行政建制便成为有关政府争夺武当山管辖权的通道，这种争夺既是变革的焦点，又是变革的阻力。

二、有名无实：旅游经济特区新体制引发的成长阵痛
武当山保护与旅游经营均需要恰当的行政建制来支持。

1997年7月，武当山风景区管理局（镇）与省级武当山旅游经济开发区合并成为湖北武当山旅游经济特区，实行三块牌子，一套班子，即：湖北省武当山旅游经济特区、湖北省武当山风景管理局、湖北省武当山旅游局仍为正县级机构，由丹江口市代管。

这样，就出现了一个世界级风景名胜区却按乡、镇级政府职能模式和工作方式管理的局面。

“管景区的管不了景点，管建设的管不了规划，管山的管不了林，管庙的管不了人”，这曾是武当山管理面对的尴尬和困境。

也就是说，本次体制改革，表面上扩大了武当山的管理权限，但由于没有理顺与丹江口市之间错综复杂的关系，使得景区发展仍然困难重重，旅游经济特区不但有名无实，条条块块的部门制约以及由此产生的行政摩擦时有发生，“特区不特、封闭不封，上下左右走不通”，造成丹江口市与武当山旅游经济特区之间的芥蒂和隔阂。

三、凤凰涅：特区体制在烈火中新生
2003年1月，武当山遇真宫荷叶殿在一场大火中化成了一片废墟，引起了国内外的广泛关注，武当山的发展问题开始摆上省委、省政府日程。

当年6月17日，省委、省政府在武当山召开建设发展现场办公会，决定在武当山设立真正意义的旅游经济特区，实施“主权不变、治权独立、事权下放”管理体制。

省政府层面还成立了建设领导小组，每年现场办公，具体研究解决武当山建设发展中的困难和问题，并在资金、政策、行政审批上给予支持和指导。

到2009年9月，已经召开了七次现场会议，住建厅为省政府武当山建设领导小组办公室单位，省直部门领导及十堰市、丹江口市相关领导都要参会讨论。

上述决策，使武当山实现了从山区小镇到旅游经济特区的历史性跨越。

可以毫不夸张的说，一场大火烧出了一个新体制，武当山在这场大火中如凤凰涅一样浴火重生。

四、特区之特：旅游经济特区内涵解读
武当山特区“特”在何处？笔者将其概括为：旅游经济为本，制度创新为根。

第一，武当山特区是旅游区域
它发轫于武当山风景区，目前主要包含五大板块：一是山上旅游核心区，二是太极湖养生度假旅游区，三是武当镇老城区，四是武当山新城区，五是特区范围内的村落地区。

上述区域直接构成或服务于特区的旅游属性。

武当山特区虽然冠以“旅游经济”的名号，但更偏向于政治体制的演进，在经济层面上的特殊性措施并不是很强，没有税收、规划、建设、信贷、融资等方面的国家政策支撑。

第二，武当山旅游经济特区管理体制的建立是“高层抉择、高端发力”的结果
对景区管理者而言，景区的行政建制意味着他的行政地位、可获得的行政授权与制度保障。

2003年的体制改革，确定了武当山特区实行“主权不变、治权独立、事权下放”的管理体制，即在保证现有行政区划不变的前提下封闭管理，除检察院、法院、人大、政协等权力部门外，税收、公安、工商、规划、建设、土地、宗教事务处理等县级行政权力，概由武当山特区政府独立行使，其直接结果促使社会资源的合理配置及社会财富源源不断地涌现。

第三，在行政改制目标上，武当山旅游经济特区有别于传统的风景区，按照旅游目的地的方向来构建体制
用旅游产业为引领，走出一条“跳出风景区看管理，跳出旅游看社会经济”的发展道路，按照区域经济一体化的理念把旅游的所有要素（包括需求、交通、供给和市场营销）和社会经济发展要求（如就业、脱贫、增收、提高人文素养等）都集中于一个有效的框架内来执行，具有目的地管理的典型特征。

从行政系列上看，强调“景政合一”，武当山旅游经济特区不仅管理旅游方面的事务，也管理特区范围内村镇、城区的社会、文化、经济等事业，是一个“小政府，大社会”的形式，并借助经济、体制、制度的特殊性统领武当山旅游经济特区的发展趋向。

第四，在内部机构设置上，采取“党政合一”模式，实施党政机构整合缩编和党政首脑“一肩挑”
武当山旅游经济特区成立伊始，便对党委和政府职能重叠的机构进行合并整缩，把原来的26个部办委局、管理区（场）精简为12个独立行使县级政府的管理职能，权责明确，不设人大和政协，旨在促进行政管理体制的科学化，提高行政效率。

只设一个一把手，工委书记、管委会主任由一人担任，主持和统筹全面工作，意在消除长期困扰的不断摩擦内耗、扯皮推诿的党政“两张皮”问题。

核心景区成立小红帽综合执法大队，肩负景区护林防火、环境卫生、交通秩序、游客服务等职能，有效解决了部门分割执法的问题。

第五，在党政内部建设上，用太和哲学来武装全体职工干部，建立特区文化，使得党政组织具有高度的凝聚力和向心力。

五、结论
武当山旅游经济特区的体制创新和演进是一个涉及面十分广的系统工程，牵动整个区域各方面的利益，核心问题是权力的设置和分配结构，即“决策在高层、决胜在中层、决战在基层”，在全国范围内具有首创精神和重要的借鉴价值。

一方面，为世界遗产地体制创新提供了一个参考范本，为解决制度上的刚性约束指明了新的方向，同时也对旅游城市或一般景区的开发也有着重要的指导意义；另一方面，在攻克长期羁绊行政效能的行政机关职权重叠交叉问题上面已取得良好效果，对政府机构改革和党的内部建设树立了一个标杆和典范。

参考文献：
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