国家目标_政府信用_市场运作_我国政策性金融机构改革探讨

关键词： 政策性金融 政策性金融机构 转型
一、 市场经济仍然需要政策性金融和政策性金融机构
从世界各国的情况来看， 改革传统的政策性金融和政策性金融机构已成趋势， 也就是抛弃 “ ” 那种仅仅着眼于 社会效益 ， 不强调经营业绩， 不按照市场规律运作、 以及过分依赖财政性补 贴和行政性运营的模式，转而让政策性金融机构和政策性金融活动在市场上寻求自己的安生 立命之地。毫无疑问， 我国政策性金融及政策性银行的改革， 应当顺应这一世界潮流。 目前社会上关于改革政策性金融和政策性金融机构的各种讨论，比较多地集中在为商业 “划分地界” 性金融和政策性金融 上： 人们总是希望能有一种明确的界定， 让商业性金融机构和 政策性金融机构各负其责， 各安其位。我们认为， 这种划分当然有一定的必要， 但是， 考虑到我 “准入” 国经济的市场化改革逐步深入， 以及几乎所有的投资领域的 均已放开的具体条件， 要清 楚地找到这种界限恐怕十分不易。因此， 在推动政策性金融机构转型的过程中， 或许更需要讨 论的是： 完备的政策性金融体系究竟应当实现怎样一些功能， 以及这些功能应当如何顺应市场 经济体制的发展来寻找其适当的形式和载体？ 只有认真回答了这样一些问题之后， 政策性金融 的转型才有依据， 否则仍有不得要领之虞。 我们认为， 一个完备的政策性金融体系应当包括四个要素， 即： 开发性金融、 支持性金融、 补偿性金融和福利性金融。 所谓开发性金融， 就是通过政府发起设立的金融机构的活动。一方面， 以政府信用来弥补 “ ” 市场信用缺失、 体制不完善、 储蓄转化为投资的渠道不畅等 市场失灵 的缺陷； 另一方面， 依据 商业性金融的原则来实施政策性金融活动， 以最大限度地淡化传统政策性金融的行政化色彩， “政府失灵” 避免 。 在中国面临体制转轨和经济增长双重任务的时期， 开发性金融应当主要定位 于关系经济增长、 国计民生与社会进步的基础设施建设、 环境可持续发展、 城市化与市政融资、
（双月刊 ） 经济社会体制比较
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!!# !$ ；联邦国民抵押贷款协会 （%&’(）占 )*# +$ ；联邦住宅抵押贷款公司 （%,’-.）占 +!# !$ ；各私营金融机构占 !/# +$ 。显然，政府机构和准政府机构在市场中占据绝对统治地 位， 其市场总份额达到 0)# "$ 。 特别值得注意的是： 但依然享受着政府 %&’( 和 %,’-. 虽然在产权上已成为私人机构， 提供的一系列优惠政策。 例如， 两公司发行的抵押贷款证券可减免美国证券交易委员会的登记 审批， 收益可减免州和地方税； 两大公司发行的证券是联邦监管机构合法的投资工具； 它们的 证券可以获得央行提供的记账、 发行、 清算服务； 两公司发行的证券的风险资本权重为零等， 尤 其重要的是， 在必要的情况下， 两大公司可以分别得到最高达到 */ 亿美元的财政资金支持。 换 言之， 尽管已经基本上在产权上完成了从纯粹的政府金融机构向私人金融机构的转变， 这两家 公司依然是美国政府的政策性金融机构。 这种政策性主要体现在： 与政府持续提供一系列政策性支持相对应， 这两大公司必须完成 政府设定的三大住宅政策目标： 一是为中低收入家庭住宅信贷服务。 在这两大机构每年购买的 抵押贷款中， 购房者收入等于或低于当地中等收入水平的贷款应占一定的比率。 该比率由联邦 住宅与城市发展部审定，!11+—!11/ 年，中低收入户贷款所占比率为 +2$ ；!113 年为 )2$ ； 二是为特定地区的住宅信贷服务。 所谓特定地区， 是指少数居民聚集且 !11"—!111 年为 )*$ 。 私人抵押信贷拒绝率较高的地区。 政府要求两大机构增加购买和持有这类贷款的比重。 这类贷 款占公司业务的比重在 !11+—!11/ 年为 +2$ ； 三是为 !113 年为 *!$ ； !11"—!111 年为 *)$ 。 特殊群体实现可支付住宅目标服务。 两大公司按规定购买的住房贷款中， 低收入住宅抵押贷款 和低收入多户出租房屋贷款应占一定的比例。其中， 低收入住宅抵押贷款中， 借款人收入等于 或低于当地中等收入 32$ 和 02$ 的贷款应占一定的比例。 从美国住宅金融体系演变的经验中， 我们可以得出一些重要启示： “让每一个美国家庭都有体面的住房” 第一， 为了推动抵押贷款的证券化， 借以实现 的政府 目标， 美国政府直接创造出一种政府通过间接手段来调控抵押贷款市场的有效机制。 而这种间 接调控机制的关键之点， 在于依法设立若干由政府出资或有政府背景的金融机构。 第二， 由于这些机构是以政府信用为背景的， 这使得它们能够以最优惠的条件从市场上筹 集必要的资金； 这种机构又是完全按照市场原则来经营的， 它像一般的金融机构那样在市场上 从事正常的经营活动， 并从中获取应有的利润； 这种机构的经营又是服从国家总体目标的， 那 就是， 其市场运作完全以为全体公民获得体面住宅的国家目标服务。
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・金融改革・
国家目标、 政府信用、 市场运作"
—— — 我国政策性金融机构改革探讨
李 扬
内容提要： 本文比较分析了政策性金融体系的四大构成要素， 指出政策性金融和政策性金融机构
也需要按照市场的规则运作。文章以美国政策性住宅金融体系的发展和我国国家开发银行的转型为例， “由 讨论了政策性金融机构运作的几个问题。文章认为政策性金融和政策性金融机构的转型， 应该通过 国家确立适当的目标、 以政府信用作为后盾、 按市场经济规律运作 ” 的原则去推进。
二、 案例一： 美国政策性住宅金融体系的发展
在人们的印象中， 美国是一个市场化程度最高的国家， 因此， 在那里， 根本不应有任何政策 性金融和政策性金融机构的存在。这是一个极大的误解。事实上， 在美国， 只要涉及国计民生 （如农业、 ） （ ） 居民住宅 和国家对外发展战略 如进出口、 对外投资 的领域， 都有十分强大的政策 性金融体系或政策性金融活动存在着。限于篇幅， 以下我们仅以住宅金融为例来做说明。 “私人物品” 众所周知， 住宅市场是一个特殊的市场。一方面， 住宅在性质上属于 ， 因此， 从 理论上说， 公民应当使用自己的收入来购买或租用住宅， 以满足自己的住宅消费需求； 另一方 “居者有其屋” 面， 住宅又是基本的民生品， 因而成为每个公民的基本权利， 国家有义务保障公 民的这一权利。基于这种多重性质， 在世界各国， 住宅市场均成为政府积极参与和干预的市场 之一， 因此， 住宅金融也顺理成章地成为各国政策性金融机构活动的主要领域。 各国政府之所以积极地参与和干预住宅市场的运行，还因为住宅市场是一个蕴含多种风 “不匹 险的市场。 其中的主要风险包括： 信用或违约风险、 抵押物或财产风险、 流动性风险、 期限 配” 风险、 和提前支付的风险等。 应当说， 这些风险或多或少为所有的金融活动所共有， 然而， 由 （特别是抵押贷款） 于住宅金融 具有规模大、 期限长的特点， 流动性风险便成为其最大的风险。 因此， 通过政策性金融活动来稳定市场， 通过一系列金融创新来提高抵押贷款的流动性， 便成 为防范和化解房地产金融风险的主要任务。 提高抵押贷款流动性的根本途径， 是为抵押贷款创
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造发达的二级市场。 美国的经验显示： 开拓抵押贷款二级市场的最富有创造性的制度和工具创 新， 就是推行抵押贷款证券化。所谓抵押贷款证券化， 就是将缺乏流动性但其未来现金流可预 测的住房抵押贷款进行组合建库， 以贷款库内资产所产生之现金流作为偿付基础， 通过风险隔 离、 资产重组和信用增级， 在资本市场上发行住房抵押贷款债券的结构性融资行为。 “让每一个美国家庭拥有体面的住房” 鉴于 是公民的基本权利， 而住房市场又是个风险极 大的市场， 美国政府便把促进并稳定住房市场作为其政策性金融活动的重点领域之一， 并为此 设计了一套精巧的制度安排， 且投入了巨资。 “重建金融公司” 早在 !&%’ 年 # 月， 美国政府就在 的旗下， 由政府全资出资 !$$$ 万美元成 （()*+， 立了联邦国民抵押贷款协会 房利美） ， 专事抵押贷款的买卖和抵押贷款证券化业务。 用任何标准来衡量， 房利美都是一个典型的政策性金融机构。在最初运行的几十年里， 该公司 扩充资本金的主要来源有二： 一是向财政部发行无投票权的优先股； 二是向私营机构发行普通 股。上个世纪中期以后， 发行债券则成为另一个主要的资金来源。 为了稳定住宅市场， 房利美在抵押二级市场中最初的运作便集中于贷款的批发买卖， 继而 集中于抵押贷款的证券化。 房利美在抵押贷款市场上的买卖活动与一般商业性机构不同， 它是 “逆风向而动” 的： 当市场利率走高、 私人住宅信贷机构资金短缺时， 房利美便以债务融资方式 筹集资金并购进抵押贷款， 由此而向金融机构注入流动性； 而当市场利率下降、 金融机构资金 充裕时则出售抵押贷款， 以抵押贷款买卖的差价来清偿债务。历史事实显示， 房利美的有效活 动使美国住宅抵押贷款市场的流动性得以大大提高， 市场波动也大大降低。而且， 由于资金规 模大、 期限长、 成本低等优势， 房利美很快就成为一个获利丰厚的政府设立的金融机构。 特别地， 通过房利美上述买卖抵押贷款及相应的证券化活动， 美国政府创造出一种通过间 接手段来调控房地产市场的有效机制。 这归因于房利美的特殊的运行模式。 同一般私营机构相 “逆风向而动” 反， 房利美的经营模式是 ， 其经营方式则类似中央银行的公开市场操作。即在市 “注入” 场萧条时， 它通过自己的购买行为向市场 资金； 而在市场繁荣时， 则通过自己的销售活 “ ” 动从市场中 抽回 资金。 基于这种经营模式， 房利美便有了调控房地产市场的独特功能。 理论 “最后贷款人” 上， 这种功能与中央银行在整个金融市场中的 功能有异曲同工之妙。 由于政府机构的先导作用， 美国的住房抵押市场有了长期稳定的发展。 从 !&,$ 年代开始， 大量私营金融机构逐渐进入抵押贷款二级市场，它们主要致力以大额住房贷款为基础进行抵 押贷款证券化。 “与时俱进” 顺应住宅市场及住宅金融体系的发展变化， 美国政府 ， 从 !&,$ 年代初期开始， 《住宅与 对有政府背景的抵押贷款证券化公司进行了较大的改革。 其内容主要包括： 第一， 根据 城市发展法》 ， 房利美被分拆为两大公司： 一个是政府全资的公司—— — 政府国民抵押贷款协会 （-)*+， 吉利美） ， 另一个是以赢利为目的的私营股份制公司， 但仍沿用房利美的名称； 第二， 《紧急住宅金融法》 （(.*/0） ， 该公司通过 根据 ， 美国又成立了联邦住宅抵押贷款公司 !&,$ 年， 发行无投票权普通股筹集资本金， 主要负责节俭型机构住宅抵押贷款的证券化。 经过多年的发展， 目前美国的住宅抵押二级市场便形成了三足鼎立的市场格局， 即： 政府 机构（-)*+，专营政府担保的抵押贷款证券业务） 、两家政府发起设立的私营机构（()*+、 （专营大额抵押贷款证券） 专营常规抵押贷款证券） 、 和私营机构 。截至 #$$% 年底， 全 (.*/0， ） （ 美国住房抵押贷款证券余额为 1%$&! 亿美元，其中，政府国民抵押贷款协会 -)*+ 占