浅论中国政府机构改革的方向

浅论中国政府机构改革的方向

中国从1982年到2003年，一共进行了五次国务院机构改革，从100个工作部门，精简到现在的28个。胡锦涛同志在中共十七大报告中提出，将加快行政管理体制改革，建设服务型政府，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制。这一表述最早揭开了我国第六次行政机构改革的端倪和方向，一时间引发外界的各种猜测和想像。我认为引发人们对机构改革高度关注的主要原因有三个，一是随着社会经济的不断发展，原政府体制和机制已不能完全适应整个经济社会的发展要求，甚至在某些方面还制约着经济社会的深入发展，人们要求改变现有管理体制的呼吁日趋强烈；二是政府现有体制和工作机制已进入发展瓶颈时期，不能妥善解决日常矛盾，其合法性遭遇空前的信任危机，急切需要调整管理职能，重树政府形象；三是公民社会逐步形成，公民日益关注并采取各种手段有效维护自身利益，如网络监督政府，这一变化实质上是公民社会的利益诉求逐步逼宫政府职能，强烈要求政府让出某些权力，合理保障公民权利不受侵犯，这也对我国行政体制改革提出了迫切要求。

一、政府机构改革为何不能跳出怪圈？

历观前五次国务院机构改革，都没能走出“膨胀-精简-膨胀”的怪圈，国家很多专家学者和政府官员都对这一问题出现的根本原因作出过深入探讨，研究结论大体相同，即转型期政府不同程度地将职能权限等同于机构设臵，机构改革的重点放在人员精减上，而不是随着经济社会的发展而相应调整政府职能。这一结论是比较客观中肯的，但我认为仅仅讲客观中肯还不够，还达不到可以医治政府机构改革跳出怪圈的效用。

首先，任何行政组织都具有一种自我扩张的倾向。从历史发展事实来看，无论是资本主义社会还是社会主义社会，行政权力都具有这种特性：行政权力总是试图扩大自己的权力范围、组织规模、人员与编制和地位级别，总是尽可能多地储存人力资源和权力资源。

其次，中国行政管理的人治特征，造成政府机构设臵的随意性和盲目性。历次机构改革说明了一个问题，国家在出台机构改革方案时总体规划是科学的，但是在具体执行过程中，中国特有的人治特征（主要体现在单位一把手负责制）将人脉情结与工作严重混为一谈，造成减人不减职、继续变相支配权力等畸形变革产物，大大削弱了机构改革的效用。

综上来看，职能调整导致机构改革，只是政府机构改革的表象，其根本在于政府权力对社会资源的支配、既得利益集团（包

括政府寻租）对社会资源的垄断，机构改革的目标应着眼于结合经济社会的发展对自身权力和利益分配格局作出调整，从而再考虑政府机构本身职能的调整，其结果可能导致某些机构的撤消或合并，但也可以导致某些机构的膨胀，如综合服务部门等。

前五次政府机构改革，沿袭了计划经济思维，政府仍然是全能政府，对全社会的资源仍然占据不可动摇的支配地位，再加上中国特有的人治特征，因此类似的改革只能起到减人的作用，而达不到机构精减应有的效果。

二、政府机构改革的方向

按照上述结论，如果将政府机构改革的根本落脚于对权力分配、利益分配的重新调整，那么本次政府机构改革的方向也将是非常明确的，我认为此次改革要收到良好的效果，应该从以下三个方面入手：

一是根据经济社会发展需要调整政府管理权限，撤消合并职能重复机构，扩大服务机构在政府体制中所占比例，逐步建立起“小政府”模式。

首先，在经济事务的管理上，加强宏观调控和市场监管，让渡出部分垄断权力。社会主义市场经济是市场经济和宏观调控的有机结合。一方面要充分发挥市场在资源配臵中的基础性作用，另一方面必须加强和改善政府的宏观调控，正确运用各种宏观调

控政策和手段，保持经济运行的稳定。宏观调控不是指政府作为主体直接介入市场的运行，而是通过制定市场准入、交易、竞争规则来防止市场垄断，维护公平公正的竞争环境。其次，在社会公共事务的管理上，政府在加强宏观管理，摆脱对微观事务控制的同时，要发挥社会和市场在公共服务领域的作用。政府对社会公共事务的管理，首先要定位在宏观管理上，要逐步从微观事务中解脱出来。在市场经济条件下，公共事务管理的方式也要向公共服务市场化的方向发展，即在公共服务领域引入竞争机制，减少政府的财政补贴，向人民群众提供更好的社会服务。这将有助于政府职能的转变，缩小政府规模和优化政府的内部环境，顺利实行政府机构改革。

二是根据经济社会发展需要，重点规范政府机构的经济利益，逐步剥离部分政府机构对社会资源的支配，坚决杜绝与民争利的现象。

在市场经济条件下，政府除了代表国家利益和公众利益外，不应当有自己特殊的经济利益。因此，规范政府行为，特别是规范政府的特殊经济利益行为，应成为机构改革的中心环节。第一，全面清理各级政府及其部门的审批权，在此基础上取消那些不必要的审批项目，即使需要保留的，也要通过制定严格的规范，使其程序化，提高依法审批的透明度，使其逐步公开化。第二，清

理政府部门的各种收费项目。坚决取消不合理的收费。对需要保留的，要严格执行收支两条线制度，并着手“费改税”的过渡，通过“费改税”，治理长期困扰我们的乱收费、乱摊派问题。第三，国家财政要对政府机关的行政开支提供足够的保障，要改变用增收的费用弥补经费不足的做法。政府各部门间公职人员的收入应大体保持平衡，防止同一党政机关的各部门收入差距拉得过大。

三是把政府机构改革的重点放在政府职能转变与公民社会的营建上，鼓励并合理引导公民社会成熟壮大，逐步完成权力向公民社会的转移。

政府履行职责靠的是权力，权力具有自我扩张的本性，只要不遇到障碍便会一直扩展下去。在权力回归公民社会的过程中，政府居于主导地位，这就对权力回归提出严重的挑战。所幸如今网络发达、信息通畅，公民依据国家法律、采取便捷措施，进可对政府不法行为进行检举起诉，退可对政府行政实施有效监督，我相信这将是有效引导此次政府机构改革达到预期目标的重要措施，也将对我国行政体制改革起到巨大的鞭策作用。