行政区划调整对区域经济发展的影响分析

行政区划调整对区域经济发展的影响分析——以温州市辖区为例

2005

行政区划是国家对行政区域的划分。即根据国家行政管理和政治统治的需要，遵循有关的法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异和人口密度等客观因素，实行行政区域的分级划分和调整，将国家的国土划分为若干层次、大小不同的行政区域系统，并在各个区域设置相应的地方国家权力机关和行政机关。行政区划对区域经济发展的影响是长期的，行政区划的设置和变化影响区域经济发展；区域经济发展又是推动行政区划调整和变更的动力，并且在一定程度上决定行政区划调整和变更的方向。本文试图以温州市辖区行政区划为例，通过温州市辖区行政区划演变轨迹、调整成效（问题）及其利弊分析，来研究行政区划调整对温州经济发展的影响，进而提出解决温州市辖区行政区划体制创新的设想和相关政策建议。这对深入探讨行政区划调整与区域经济发展的互动关系，改革创新市辖区行政区划体制，具有十分具有重要的现实意义。

一、市辖区行政区划对区域经济发展影响的体制分析

市辖区行政区划是行政区划的重要组成部分，市辖区是随着市的发展而逐步发展起来的，其设立、撤销以及设置的数量、规模决定于中心城市的需要和总体规模，也影响着区域经济的发展。

（一）市辖区审批体制影响区域经济的发展

建国初期，大中城市的市辖区设置不需要中央政府的批准，也没有具体的标准，一个市设多少个市辖区，市辖区的面积应该多大，都有各市自己确定，这样就导致有的城市市辖区设得过多，有的城市设得偏少，有些人口规模相近的城市，市辖区的数量相差1倍以上。五四宪法第53条规定：“直辖市和较大的市分为区”，并第一次正式使用“市辖区”这一概念，规定市辖区为相当于县一级的行政区域单位。1955年6月颁布实施的《国务院关于设置市、镇建制的决定》（[55]国秘习字第180号）规定：市的郊区不宜过大；市辖区和镇的建制的设置和变更由省人民委员会，自治区自治机关自行决定。这两条规定对以后大中城市市区行政区划设置的格局影响很大。特别是“文化大革命”期间，各地行政区划设置更加混乱。由于设置权力在地方，造成各地在市辖区设置过程中从局部利益、眼前利益出发，缺乏科学规划，随意性较大。首先是反映在市辖区的名称不规范，有的是以方位命名市辖区，有的是以数字命名市辖区。尤其是在市辖区布局上，没有进行科学规划，规模大小悬殊、地域犬牙交错、一个矿点设一个区等等问题普遍存在，给城市规划、建设和管理留下很多隐患，影响区域经济的发展。在上世纪80年代初期以前，依据“市县分立、城乡分离”、“城市工业、农村农业”的二元经济结构，我国设置市的建制主要是采用切块设市的模式，其规模特别是地域规模很小，这就决定了在有限的空间内分设的市辖区规模会更小。

市辖区审批制度，直接反映在对区域经济发展的不利一面，过小、过多的市辖区，形不成规模，内在能量得不到释放，城市人口大量的增加，城区规模不断扩大，原有的地域空间和行政区划布局必然在一定程度上阻碍了区域经济的进一步发展。

（二）城市经济发展要求改革市辖区行政区划体制

一是要求增加市辖区的数量。从中外城市数量增加的历史来看，扩大中心城市的规模，将周边县市改区纳入市区范围，是区域经济发展特别是工业化和城市化发展的结果。

二是要求调整大中城市的内部结构。市区面积的扩大，要求精简市区内部管理层次和结构设置，以加快区域经济的发展。

三是不断改进城市管理方式和运行机制。按照“转变职能、强化基层、统筹发展”总体思路，本着“责权力相统一，事权财权相配套”的原则，需把市直部门的部分行政审批权、管理权下放给区里，增强区级区域经济发展活力。

（三）调整行政区划有利于解决束缚生产力发展的体制问题

区域经济的发展需要行政区划的体制保障，行政区划体制也影响着区域经济的发展。行政区划与区域经济在一定程度上体现了上层建筑与经济基础的关系。改革开放后的今天，面向经济目的的市辖区行政区划调整力度较大，主要表现有:一是解决城区布局划分不合理问题的调整。二是撤县（市）设立市辖区的调整。三是打破郊区包围城区格局的调整。

从近几年大中城市市区行政区划调整的动因、调整的方案及调整后的效果看，总体上看调整是必要的，绝大多数方案是好的，调整后的效果也是明显的，从行政区划上解决了束缚生产力发展的体制问题，促进了地区经济的发展。从各地成功的经验看，有利于市区长远发展的比较好的市辖区结构模式是扇形放射式，各市辖区既有中心城区，也有外围郊区，都有可以进一步向外发展的空间。

二、温州市辖区行政区划演变对温州市区经济发展影响的实践分析

温州市为浙江省辖市，地处我国东南沿海，浙江省东南部，东濒东海，南与福建省宁德市毗邻，西与丽水市相连，北和东北与台州市接壤。温州古属瓯越地，亦称东瓯。东晋太宁元年（323年）分临海郡温峤岭南置永嘉郡，治设永宁县，为温州建郡之始。1949年置温州专区，并析永嘉县瓯江南岸地设温州市，为省辖市。1981年温州地区和温州市合并，建立温州市。

（一）温州市辖区行政区划回顾

建国以后，温州市辖区行政区划调整幅度较大，大体上经历了设立、撤销、合并、调整完善的发展过程，可划分为以下四个阶段：

第一阶段（1949～1955年），为市辖区设立、发展阶段。

1949年9月21日，划永嘉县城区和瓯江南岸一些乡区设市建制（直属省）；1951年11月8日，温州市设海坛、九山、五马、郊区4个区；1953年2月10日，经浙江省人民政府批准，设立东、南、西、北、中、郊6个区；1955年5月13日，经浙江省人民委员会批准，撤销东、南、西、北、中5区，建立海坛、九山、五马3个区。

这一阶段伴随着国民经济的逐步恢复与发展，以及农村人口较多地流向城市，非农人口比重由1949年的12%上升到1955年的14.8%,是城市化上升阶段，温州市为地级市，直接管理市辖区。

第二阶段（1956～1980年），为市辖区撤销，街道办事处设立阶段。

1956年5月，温州市撤销五马、海坛、九山3个区，改设12个街道办事处；1957年5

月24日，撤销郊区，改为郊区办事处。

这一阶段温州市的城市化发展趋势由前一阶段的上升转为下降，城市人口大力精简，充实农业第一线，非农人口比重由1956年的15.7%上升到1962年的18%、到1980年下降10.4%,为城市化的急剧下降阶段，温州成为县级市，直接管理街道办事处。

第三阶段（1980～1992年），为市辖区恢复、合并、设立阶段。

1980年8月18日，温州市恢复省辖市，经浙江省人民政府批准，下辖东城、南城、西城3个区，3个镇、24个公社。1981年9月22日，经中共中央、国务院批准，撤销了温州地区，并将其所辖的7县全部划归温州市。同年12月12日，经国务院批准，以温州市的梧埏、永强、三溪、藤桥、西岸5个区3个镇24个公社的行政区域，设立了新的瓯海县。1983年9月5日，经浙江省人民政府批准，温州市撤销了东城、南城、西城3个区，合并为1个城区；1984年12月6日，经浙江省人民政府批准，设立了龙湾区、城区改为鹿城区。

这一阶段从党的十一届三中全会后，国家先后进行的农村经济体制改革和城市化经济体制改革，小城镇急剧增加，农民收入迅速增加，工业化进程加快，为温州市城市化发展阶段奠定了坚实的基础，非农人口比重由1980年的10.4%上升到1992年的15%,这一段是城市化进入快速发展阶段，温州地市合并，为地级市，直接管理市辖区。

第四阶段（1992～2006年）为市辖区发展、调整完善阶段。

进入20世纪90年代，随着温州市区基础设施建设的快速发展，原来的市辖区已缺少发展空间，1992年4月1日，撤销瓯海县，设立瓯海区，使辖区的面积扩大4倍多，达到1084平方公里，人口119.23人（其中非农业人口53.93人）。辖18个街道、21个镇、11个乡，316个居委员会，482个村委员会。2001年7月27日，由于原3个市辖区在规模、实力、布局等方面都存在许多弊端，难以适应城市化急速发展而带来的空间不足问题，经国务院批准，将瑞安市的丽岙、仙岩2镇以及塘下镇的上涂等10个村委会，前冈、后冈2个居委会，永嘉县的七都镇和桥下镇中央涂居委会划入市区，并对3个市辖区进行了调整，同时将龙湾区驻地从状元镇迁往永中镇，瓯海区驻地从景山街道迁往娄桥镇。

这一阶段温州建设快速发展，城市集聚辐射力逐渐提高，非农人口比重由1992年的15%上升到2006年的20.8%,温州市城市化进入中期阶段，城市化水平达到60.2%,基本拉开了温州市大城市的框架。

从温州建国后市辖区行政区划演变的轨迹看，现有的行政区划格局既是实现区域经济发展的积极因素，又可能囿于行政区的利益分割造成区域经济发展的阻滞效应。