关于增强人大监督工作实效的调查与思考

关于增强人大监督工作实效的调查与思考监督法的颁布实施，对于各级人大常委会依法行使监督权，加强和改进监督工作具有重大的现实意义。

监督权也是地方各级人大常委会一项基本的、综合的、常用的重大职权。

监督是否有效、是否到位，直接关系到地方国家权力机关整体效能的发挥。

同时也给人大工作提出了新的更高的要求。

如何提高依法履职水平，增强监督工作实效，做好新形势下的人大监督工作，对此我们进行了专题调查，并进行了粗浅的分析和研究。

一、当前影响和制约人大监督实效的主要问题近年来各级人大及其常委会认真贯彻依法治国方略，以宪法、法律为依据，积极履行监督职权，开展对“一府两院”的监督，使人大监督工作的内容不断丰富，形式和方法不断完善，成效不断提高。

但从总体上看，与宪法和法律赋予的职权相对照, 特别是与建设社会主义法治国家的要求和人民群众的期望相比，监督工作仍然是一个薄弱环节，监督职能发挥不到位，监督质量不高和实效不明显的问题比较突出。

具体表现为“三多三少”：一是程序性监督多，实质性监督少。

尽管宪法和法律赋予人大及其常委会明确的职权，但在实践中，人大监督权威和力度不够，对“一府两院”监督权一定程度还存在着“虚监”、“弱监”甚至“失监”的情况，监督工作流于形式。

如：对财政预算的监督，因各方面因素的制约，往往只是按法定程序上会议一议，各种指标是否科学合理，难以深入审查，给人的感觉是“过了一道手续”，使监督缺乏权威性和严肃性。

二是“弹性”监督多，“刚性”监督少，监督效率不高。

有相当数量的监督只注重了形式和程序，很难有效解决一些深层次、实质性的问题，特别是对一些事关全局的重大敏感问题和社会群众关注的难点、热点问题，常因缺乏深层次的了解及有效处臵措施而泛泛略过或远而避之，使监督体现不出应有的力度和实效。

如河南省桐柏县城关派出所治安员胡某等故意伤害致死赵东升一案，全国人大代表张瑞漳、姚秀荣等多次在全国人大会上提建议，“接力”监督两届，历时九年才把胡某等送上被告席。

这些产生过重大影响且令人振奋的监督范例，无疑是人大监督成功和权威的典型，但从效率来看，又是人大监督艰难和迟滞的标本。

三是建议性监督多，强制性监督少。

不敢监督的现象依然比较突出，审议工作、执法检查、述职评议等监督方式运用较广泛，对存在和发现的问题基本都用提意见、建议的方法来督促解决，很少运用质询、特定问题调查、撤职和罢免等强制性的监督方式。

这几年，执法检查在地方人大年年搞，但还存在走过场、形式主义的现象，对检查中发现的问题，有的不敢碰硬，多停留在提出批评建议上，造成发现的问题多，纠正并得到解决的很少，以致人大监督在遏制并消除群众反映的有法不依、执法不严、违法不究、徇私枉法、以罚代法的现象得不到处理，损害了人大监督的权威和形象。

二、对影响人大监督实效的问题的分析当前，人大监督工作虽然取得了较大进展，但仍然存在着不少薄弱环节，表现在监督方式不多，监督手段缺乏刚性，监督领域不够广泛，监督整改效果欠佳等，究其原因，主要有以下几个方面： 一是思想认识不到位。

从社会整体来看，人们的民主法治意识还不够强，对人大及其常委会的性质、地位和作用认识不深，对人大监督工作的关注和支持不够，在一定程度上影响着人大监督深入有效地开展。

从监督和被监督者来看，也存在妨碍人大监督权实施的模糊认识。

一是个别党政部门干部对权力机关监督的重要性认识不足，不重视、不愿意接受人大的监督，只强调监督就是支持，而对监督就是制约的基本功能讳莫如深，致使人大难于旗臶鲜明、理直气壮地抓监督工作。

二是少部分被监督者对人大和人大监督的民主性、强制性认识不足，公仆意识淡薄，在思想上抵触监督，在行为上规避监督。

三是有的地区人大代表、常委会组成人员代表人民行使权力的责任感和使命感不强，“怕越位、怕监督过头”的顾虑较重，搞起监督工作来不能动真碰硬。

所有这些都影响了人大监督作用的发挥，使监督工作达不到应有的力度。

二是监督力度不够，针对性不强，不能及时解决实际问题。

各地人大每年都依法开展大量的监督活动，但能真正解决实际问题的并不多。

如每次召开常委会会议时，都要组织大量人员深入基层调查研究，写成报告在会上审议，可是对调查研究或审议时发现的问题，缺乏深入剖析，很少提出解决问题的措施，审议完了，“监督”也就完了；有些问题年年审年年议，可是几年之后，仍然是老问题。

同时，人大及其常委会本身也存在着“重审议、轻监督”的问题，“一府两院”对常委会会议的审议意见也不重视，糊弄搪塞，办理不力，使人大监督有监无力、有权无威。

人大监督在实际工作中如何才能做到参与不干预，监督不越权，支持不失职，掌握好适度原则，确实有一定的难度，致使某些监督工作流于形式，难以进行强有力的监督。

三是监督体制不协调。

我国正处于改革时期，部分体制还没有完全理顺，致使人大的监督工作与现行体制有些不太协调，在一定程度上影响了人大监督职能的发挥。

从近几年的实际情况看，各级党委加强和改善了对人大工作的领导，但党政不分的问题并未从根本上解决，现行工作中的一些工作关系没有理顺，导致人大监督工作无法开展。

地方上一些重大问题都是由党委、政府决定的，人大在法律上、理论上应有的权力与现实中实有的权力相差较大，这就在很大程度上影响了人大及其常委会应有的权威和地位，增加了监督的难度。

四是人大自身的监督机能尚待强化。

县级人大监督工作薄弱的原因除上述因素外还有一个不容忽视的问题，就是人大及其常委会自身监督机能还不强。

主要表现在：一是代表履行职务的能力与所肩负监督职责的要求有一定差距。

总的看，近年人大代表的整体素质有了较大提高，但是有的地方人大代表选举时过分强调代表构成比例而忽视其执行职务的素质，造成个别代表的政治理论和文化水平较低，缺乏议政能力，不能很好地代表选民的意志和利益，履行职务的能力与法律和人大监督工作的要求不相适应，很难对“一府两院”提什么意见。

二是常委会组成人员的结构不够合理。

地方人大常委会主要领导因年龄普遍偏大，大多只能任职一届，每逢换届时常出现大换班，影响了人大工作的稳定性和连续性。

三、增强人大监督实效的对策上述问题的存在，削弱了人大监督的力度和效果，影响了人大监督的实效，我们提出如下对策：一是增强人大监督工作实效，必须坚持党的领导。

方向关系全局，关系事业成败。

坚持党的领导，自觉接受党的领导，是人大工作的基本前提和根本保证。

人大工作是党的工作的重要组成部分，人大监督工作只有自觉臵于同级党委的领导之下，正确处理人大与同级党委的关系，自觉接受党的领导，主动服从党的领导，才能使人大监督工作紧扣党委工作中心。

因此必须旗臶鲜明地坚持党的领导，这是做好人大监督工作必须遵循的基本原则，任何时候都不能动摇。

要做好这一点，我们认为：一是要主动争取。

人大要通过自身积极主动，卓有成效地工作来实现党委的领导。

凡是重大事项，都事先向区委请示，事后及时向区委汇报，自觉把人大工作臵于区委的领导之下。

二要工作中同心、同力。

在工作中紧扣党委每个时期的中心工作，确保与党委同心、同力来做好人大监督工作。

三是要发挥好参谋、助手作用。

注重发挥主观能动作用，通过多种渠道广泛集中民意，为区委决策提供有价值的参考。

通过人大工作推进党委决策的顺利实施。

如：根据部分驻区企业反映垃圾代运费过高的情况，区人大常委会立即责成城建处组织有关人员对环卫收费工作进行了深入的调研，形成了《关于我区环卫收费情况的调查报告》。

报告呈报区委后，引起区委主要领导的重视。

领导签批意见，政府落实后，环卫部门不再增加收费标准，由区财政每年向区环卫部门增加经费120万元。

这样，既为企业减少了支出，也为政府部门解决了实际困难，化解了有可能出现的不和谐因素。

二是增强人大监督实效，要强化人大监督意识，努力营造有利于人大监督的良好氛围。

依法对“一府两院”进行监督是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。

因此，作为监督主体，首先要强化自身的监督意识。

在思想上，要敢于监督，排除干扰和阻力，真正做到无私无畏，不负人民群众的重托。

在行动上要善于监督，依法监督，讲究监督实效。

作为“一府两院”及其工作人员，必须从理论上加深对我国根本政治制度的理解，要从思想上正确理解和提高对人大及其常委会的性质、地位的认识，摆正监督与被监督的关系，从自觉地接受人大监督。

同时要通过多种渠道特别是新闻媒体对人大制度和人大监督工作进行长期、经常、广泛的宣传。

另外，我们可以借鉴外地经验，探讨实施群众旁听人大常委会会议制度，提高全社会对人大工作的认识，形成全社会关心支持和自觉接受人大监督的共识和良好氛围。

三是突出监督权的刚性，形成监督的威慑力。

突出刚性，就要在监督过程中，切实做到“四敢”，即：一是敢问，凡是属于人大监督范围内的问题，涉及到人民利益的大事，都要认真了解，敢于过问；二是敢议，对提请人大及其常委会审议的报告，要直抒胸臆，敢于提出建议、批评和意见，提高审议质量；三是敢管，就是对执法问题严重的单位和违法违纪的国家工作人员敢于运用质询、特定问题调查、撤职、罢免等较为严厉的监督手段，使监督更具有权威性和强制性；四是敢查，就是对“一府两院”及其职能部门是否依法办事敢于检查，对人民群众反映执法人员的违法行为，特别是严重侵犯公民合法权益的案件，要敢于参与调查，督促有关部门予以处理和纠正。

四是要善于综合运用各种监督形式，丰富监督手段。

人大监督的形式较多，如开展对法律实施监督的形式，主要有审议报告、开展视察、执法检查、执法评议、述职，还有质询，特定问题调查等。

每一种监督形式，虽然方式、方法和侧重点不同，但它们之间有着内存的联系，彼此之间有着互补性，因此，我们在实际工作中，不要拘泥于某一种形式，而要因地制宜，多项并举，综合运用各种形式，加强监督的深度和力度。

如：市中区人大常委会近年来充分运用审议工作报告、跟踪监督审议意见的贯彻实施、组织执法检查和代表视察、接待群众来信来访、受理申诉意见处理、开展代表评议等法定监督形式，对“一府两院”及其组成人员实施监督，有效地推进了干部履职执法责任制、错案责任追究制的落实，发挥了督促和支持“一府两院”依法行政、公正司法的重要作用。

先后听取审议了“一府两院”75 项工作汇报，组织开展了150 次专题视察调研。

受理群众来信来访380件，接待群众425人，问题处结率为98%，做到问题件件有着落，事事有回音，化解了矛盾，维护了人民群众的合法利益。

五是要跟踪抓好监督意见的落实工作，确保监督真正取得实效。

人大及其常委会开展监督过程中，针对“一府两院”存在的问题，在提出整改意见后，要特别注意跟踪检查，抓好反馈意见的反馈与落实工作。

人大及其常委会对有关机关执行监督意见不力，或完全不执行的，要结合执法监察制度，督促有关部门认真纠正，严肃处理。

要建立必要的约束机制，将监督意见的落实情况和干部的任用考核相结合，必要时不妨动用质询、罢免等刚性手段，以有效避免人大决定、决议和审议意见落实不力的现象发生，保证整个监督过程有始有终。