污水处理PPP项目开发案例分析

****污水处理PPP项目开发案例分析

在谋求转变经济增长方式、化解地方政府债务的大背景下，2014年以来国家陆续出台系列政策文件，大力推广政府与社会资本合作（PPP）模式。PPP模式有利于缓解财政支出压力、为城市基础设施建设形成可持续的资金投入机制，同时有利于提高公共产品或服务的质量和供给效率，发展空间广阔。政府部门、社会资本、金融机构和咨询公司都迫切希望能够清晰了解此次政府推广应用的PPP模式的核心要素是什么、如何规范有序的开展PPP项目，为此，本文深度结合具有典型PPP特征的****污水处理项目的实际操作和实施情况，从理论和实践两个层面深入浅出地对PPP项目开发和实施的全过程进行了较为全面、客观和详尽的论述，以此为项目的各方参与者提供借鉴和指导。

一、****污水处理项目的背景

**污水处理厂位于**市芳村区南部，是**市政府为保护珠江，控制及减少对珠江的污染而鼓励兴建的4个污水处理厂之一，是广东省重点市政基础设施建设项目。**项目于1998年启动，2003年建成，2007年宣布全面启用，总占地面积311908平方米，总规模日处理污水量40万立方米，一期占地面积113033平方米，日处理污水量20万立方米，首期工程的建设内容包括**污水处理厂、截污干管及沿线4个泵站，初始总投资为9.85亿人民币。

自2000年以来，**项目连续几年被列为广东省、**市的重点建设项目，一直得到政府各有关部门和领导的高度重视和大力支持。

2000年7月，**市京水水务有限公司通过竞标，获得了**市**污水处理厂17年运营维护的总承包合同。根据总承包合同的规定，该公司负责营运和维护保养日处理能力为20万吨的**污水处理厂及与之相配套的40公里污水管线、四座污水泵站。2003年10月底，**污水项目工程基本建成并投入通水调试，2004年4月30日投入污水试运行。到2008年底**污水工程项目实现连续三年全达标排放。并取得2008年全国城镇污水处理厂绩效评比“十佳”殊荣。

**污水处理厂采用改良A2/O 工艺，具有较好的脱磷除氮功能。项目的建成运营，有效地收集和处理芳村区全部污水及海珠区部分污水，改善珠江**河段的水体，保护**市西村水厂、石门水厂、小洲水厂和石溪水厂取水点的水质，优化投资环境，从而提高**人民的生活质量，产生良好的环境效益、社会效益。

二、****污水处理项目的开发过程

（一）项目发起

项目发起是PPP项目从无到有的过程，PPP项目有两种常见发起方式：应标式和自提式。

应标式是指在政府规划提出方案、进行可行性研究和批准立项等流程结束后，政府发布公告通过竞争性方式公开招选PPP项目特许经营商，有意向参与且符合资格条件的社会资本方可以报名和参加投资竞争。

自提式又称民间自提，民间自提是基础设施PPP项目初始发起的另一种方式。一般而言包括三种情形：（1）没有被邀请投标的提议；

（2）可能不在政府预算或政策框架范围内；（3）项目需求及目标尚未被有效识别。

**污水处理项目属于应标式，发起人是代表政府方的**市建设委员会，政府方做的主要工作有：进行项目的可行性研究，选择**污水处理厂和输送污水入厂的42公里截污干管及四个外围污水提升泵站作为特许经营对象；项目的立项审批；组织一系列招商引资会，通过洽谈选择外商投资人及项目经营公司，签订一系列合作协议，确定特许经营权限和期限。

（二）项目准备

项目准备阶段是PPP项目从发起到完成社会资本方甄选前全部准备工作的过程。该阶段的主要工作包括项目PPP运作模式的选择和项目交易结构的设计，和/或核心边界条件的设计。项目准备阶段是否需要确定项目核心边界条件的设计，取决于社会资本方的甄选方式。一般而言，采用公开招标方式甄选社会资本方的PPP项目，政府需在准备阶段全面、详细的确定核心边界条件；而采用竞争性谈判程序甄选社会资本方的PPP项目，具体边界条件则通常在项目谈判环节进行详细设计。

1、PPP运作模式的选择

确定PPP项目具体采用哪种运作模式，需根据项目中政府和社会资本方各自所承担的职能和风险来进行科学判定，下面通过决策树来判定PPP项目的具体运作模式，见图1。

**污水处理项目具有如下特点：

（1）**污水处理项目属于新建项目，项目建设内容包括**污水处理厂、截污干管及沿线4个泵站。

（2）该项目的项目资产是污水处理资产，资产运营具有收费机制，收费机制具有长期稳定性，故该项目具有可经营性，属于准经营性项目。

（3）该项目投资规模大，社会资本方负责融资工作可以大大减轻财政压力，政府仅需对项目进行适当补贴。

根据上述的判定流程，**市建设委员会在对比该项目的特点以及不同PPP模式的适用范围后，决定采用BOT运作模式，这也是大多数新建水务设施采用的模式。

2、项目交易结构的设计

根据PPP项目投资融资结构和合同结构的一般安排，以及**污水处理厂项目的具体情况，**市建设委员会为该项目设计了以下交易结构，见图2：

（1）投融资结构

①融资安排：项目公司初始投资主要由政府方授权单位和外商按持股比例共同出资和项目融资两部分组成，其中大部分来自商业银行的项目抵押贷款。

②投资安排：项目公司获得污水处理厂的特许经营权，负责**污水处理厂、截污干管及沿线4个泵站的投资、建设、运营和维护。

③付费机制：由于污水处理项目是不能直接向终端用户提供服务的终端型基础设施项目，所以采用政府付费方式。政府方向项目公司提供污水，项目公司向市方提供污水处理服务，政府方接受经处理过的污水并向合作公司支付污水处理服务费。

（2）合同结构

项目主要包括以下几种合同：a.**市建委代表政府与项目公司签订具有特许经营性质的污水处理服务合同；b.项目公司与投资者签订的股权投资合同；c.项目公司与银行签订的项目抵押贷款合同；d.项目公司与EPC总承包商签订的总承包商合同（EPC合同）；e.项目公司与运营商签订的营运和维护合同（O&M合同）。

（3）监管结构

**市建设委员会对**污水项目的监管结构设计按监管主体分类设计如下：

政府部门监管：由**市建设委员会作为签约主体依据污水处理服务合同对项目公司实施合同监管；市政局排水处及**污水处理有限公司对项目进行行业监管；省、市环保局对项目建设经营给环境带来的影响进行环境监管。

金融机构监管：贷款人就项目资金使用及还款进度进行监管。

（三）社会资本方甄选及交易结构确定

1、社会资本方甄选

社会资本方甄选是从若干投资竞争者（包括联合体）中选出一家作为PPP项目的特许经营商的过程，是PPP项目运作过程中极为重要的一环。通过科学的方法甄选出具有丰富项目经验、先进技术实力、强大资金支撑以及优秀管理能力的社会资本方，并与政府达成合作，能大大降低项目的建设运营风险，保证公共服务的持续稳定。

PPP项目社会资本方的甄选适用政府采购法中的“政府购买服务”情形，可采用的采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判和单