公共政策

1.1 公共政策概念

1.1.1公共政策的概念

中国古代并没有“政策”一词，只有“政”和“策”分开的词语。至于现代的“政策”一词的来源有多种说法，一是来源于日本，而是来源于西方。在当今中国，有许多词语可以和“政策”替换，但对于研究公共政策的学者来说，只有“政策”一词可以准确的反映出其本质特征。

1.1.2 公共政策概念

公共政策是研究概念史研究者们在对显示生活中各类规章制度，计划项目等材料进行总结和归纳，加上理想的理论思考而独处的一个规范性概念。

其最典型的特征就是公共性，所谓公共性，是区别于私人性而言的，它意指政策属于从私人领域抽离的如公共卫生，公共教育，公共环境，公共资源，公共舆论，公共秩序等公共领域的现象，对公众在公共领域中的行为（包括权利义务）进行规范和约束。

公共性是公共政策概念的重要标志，绝大多数学者在研究和定义公共政策概念时都强调了这一点，有的甚至将这个内容作为它最主要的特征。（我们可以从书P31-P33看到很多中西方学者对于公共政策提出的定义，这对于我们学习研究公共政策有很大的帮助，有兴趣的同学可以私下读一读，在这里我就不为大家一一介绍了。）

我们通过研究书上的各位学者提出的关于公共政策的概念可以看出，这些概念都界定了公共政策的主体是政府权威机构，其次以上概念都界定了公共政策的性质，且都强调了公共政策的价值性和目的性。所以以上三点正是我们学习公共政策学，了解公共政策概念的基本要点。这三个要点基本反映了公共政策概念的核心特征，这三点反映了公共政策概念的主体，内容和性质。

通过对比中西方学者关于公共政策概念的比较分析我们总结出了一个新的概念：公共政策是权威的国家机构及公共团体为了实现特定的公共目的，对社会价值进行合理配置的决定与实施过程。P33

1.1.3公共政策的特征

1.公共性

公共政策的本质特征就是公共性。任何社会对于公共服务的目的而制定的规定，措施都是代表公共利益的，而不是代表少数人或者个别人利益的。

首先，从公共政策规范的内容上看，它面临的是是社会公共问题，政府公共机构必须去解决这些社会公共问题。当代社会随着经济，科技，人口等要素的快速发展，社会问题层出不穷，这些问题包括：饥饿，贫困，吸毒等等问题，这些问题是全球性的问题，它影响着所有在地球上生存的人口的状况，必须考虑到最广大公众的需求，任何以牺牲少数人为代价的公共政策都违背了它的公共性，并不能正正的解决复杂的社会问题。

其次，在公共政策的制定上，必须是代表全民的公共机构才有权利完成这一重大的使命。这就是公共政策在制定上的公共性。现代国家基本上都建立了专门从事公共政策的最高议事机构——议会。所以由民众所选举的议会代表在参与决策时必须公正的进行辩论，投票，表决，最终形成决策。这种公开的，选泽性的决策过程就是确保公共政策能代表广大民意，保护广大民众利益的程序。

当然我们也不能忽略公共政策的阶级性。但是通过公共决策过程中民主化的加强，这种仅仅代表某个阶级的政策类型也会逐渐减少，民主化必将带来公共决策的公共化，提高公共决策的公共性。

2.价值性

任何公共政策都是价值选择。这是因为，社会价值是社会公共生存的根本，价值是公共生存中孜孜以求的目标。几乎所有重大社会问题都是和社会价值的分配相关的，而解决这些公共问题的公共政策就扮演着社会调配的角色。

公共政策的内容就是价值配置，公共价值一般包括地位，尊重，安全，秩序，利益等。作为政治生活重要标志的公共政策，首先必须对代表公共地位的等级和尊重价值进行合理配置，只有这样才能够将尊重价值回归到公共观念中。而对地位和尊重价值的合理配置主要表现在对公共职位的公开化，公平化设置的行为中。（美国总统选举，中国公务员考试）安全和秩序是另一对相关的公共价值。安全既是国家的总体要求，也是社会的需要，没有安全，任何其他价值都不能得到合理有效的分配。而秩序与安全密切相关，只需将人们的生活纳入到一种规范有序，可以预见，相互信任的程序中，只需给人们提供生活，工作必须的可靠保障。作为一对重要的价值，公共政策努力追求提供和分配最大可能的安全和秩序。（国防政策，警察制度，社会保障）

还有一种重要的价值就是利益。这是一种最普遍，最现实的价值，绝大多数政策都牵涉到利益的分配。公共政策，尤其是福利国家时代的社会政策更加具有利益协调的功能，社会政策朝向保护弱者，维护社会公平的道路不断进步。（社会保障，医疗福利，公共住房，教育）

3.权威性

公共政策的权威性是一个比较有争议的性质。很多学者认为公共政策应该更多的代表公众的利益，反映公众的诉求，而不应该是从政府的角度运用国家权威来执行强制性行动。但是在现实中从来没有一个国家政府的公共政策不具备公开或潜在的权威性。

公共政策的权威性首先表现在作为最大的公共机构的公共机构的国家政府在享有决策资源，综合运用专家智库，搜集社会信息方面的权威性地位。

另一种权威性的含义是指政府机构享有警察权威可以对一些政策实行强制执行，公共政策一旦制定就必须付诸行动。但政策实施过程中总会遇到目标群体的不配合和不合作。面对这些不配合和不合作，政策执行者除了运用劝说，谈判等手段，还有一种手段就是运用其警察权威来强制执行。

【案例1 求补充】

4.动态性

公共政策有一个生命过程，这种生命过程就是其动态性。（公共政策的过程图PPT 里面展示做一个流程图）任何完美的政策都低定会随着时间的流逝而完成自己的使命。

另外，公共政策的动态性还表现在它本身的不断完善和对外部环境的适应方面，决策需要对客观环境的分析和对决策的调整而不断完善，使决策朝着目标发展。

【案例2 例如国家政策对社会起反

作用的案例】

1.2 公共政策的功能

公共政策的功能是指公共政策通过执行在现实环境中所产生的实际效果和影响。1.2.1目标导向功能

目标导向功能指的是公共政策对社会生活和经济发展规定了特定的目标，并以此来引导社会朝这一目标发展。现代国家区别与传统国家的一个显著特征就是，现代理性支持的国家战略管理越来越发挥着重要的作用，国家在少数精英所策划的宏大蓝图下按计划发展着。【案例3：在计划经济时代的中国，制定国家计划是最重要的政治工作，几乎所有的工作都被纳入到国家计划当中，国家扮演着一个重要的策划人和总管的角色。这一时期，政策的目标导向功能极为明显。即使到了市场经济时代，计划仍然是国家的重要工作。每隔5年的5

年计划和每年的国务院工作报告都会发挥目标导向功能】

公共政策的目标导向还包括价值引导。在现代国家中，意识形态逐渐或明或暗地影响着公共政策。

1.2.2法律规制功能

规制是一种法律行为，所以规制政策的主体一般包括立法机关，行政机关和司法机关。

政策的规制功能可分为两类：经济性规制和社会性规制。经济性规制主要是通过许可，认可等手段，对企业的进入，退出，产品或服务的价格或质量，交易方法和条件所进行的限制。经济性规制还包括对垄断和不公平交易的规制。其主要目的是保护消费者的利益和生产者的利益。

社会性规制是指为保障劳动者和消费者的安全，健康，卫生，教育，文化，福利以及防止灾害，保护环境而对危害社会安全和秩序的行为实行的规制。社会性规制的目的在于确保国民的生活质量和公民的基本权利，确保社会公平和保护经济弱者。

1.2.3利益协调功能

公共政策的核心是解决社会利益的分配和协调问题，所以利益分配是其重要的功能之一。利益分配的不平衡会导致各种围绕利益而产生的斗争和冲突，所以作为一个地区的最高权威的公共机构，国家和政府自然具有不可推卸的责任来协调这些利益。所以公共政策的利益协调功能就是对国家和地方范围内出现的利益矛盾，冲突加以缓解，调和，协调，使其不断趋于和谐。

【案例4 找一个关于国内贫富差距过大导致的犯罪事件】

1.2.4政治象征功能

有一些公共政策和一般的具象政策不同，他没有具体的实施措施，也没有明确的财政支

持，他用宏观的规范性话语来规定社会发展的方向和确立调整社会秩序的标准与条件，以此来达到政府的态度和决心，表明政府立场的作用。这类公共政策的主要功能就是政治象征功能。例如国家的外交过程中对于其他国家出现的自然灾害表示慰问和关切，就属于这种象征性政策。

【案例5 对他国自然灾害表示慰问的案例，找一个】

这一类政策和一般政策的最大不同在于他们不需要具体执行，它发挥的象征性功能主要是在宏观上对社会起一种表明态度和方向的作用。所以他的政策周期是非常不明确的：可能很短暂，已经公布就完成使命；也可能是不定期的，公布后将发挥长期的规范功能。

1.2.5社会发展功能

社会发展功能是指公共政策能够运用其财政的物质动力来实施其具体措施，以达到改变现状，事先预定目标的作用，几乎所有的政策都可以纳入到这一功能范畴中来，以上四种功能亦可以归入到社会发展的大概念中，他们都从不同的角度促进社会进步和政治文明。

最重要的社会发展政策就是经济政策。政府通过制定经济计划，确立大的发展目标，并调整经济发展中的各种不正常现象，确保经济的高速稳定发展，争取让全体国民实现共同富裕。

除了经济政策的发展功能以外，其他如政治体系改革，文化创新，科技进步的政策也属于这一类。他们的目标都非常明确，就是为了促进社会在某个领域，在某个时期的快速进步，从而实现总体目标。