产业政策大家谈：总结、反思与展望
产业政策大家谈：总结、反思与展望
【编者按】改革开放以来，我国的经济增长取得了举世瞩目的成就，就产业层面而言，高速增长的同时也面临着随之出现的产能过剩、产业结构失衡等严峻的挑战；全球金融危机后我国的出口增速放缓，新一轮工业革命的悄然发生正在迫切地敦促着我国产业结构的转型升级。如何理解和应对这些挑战是决策者、知识界和产业界必须面对的重大理论和现实问题。
为促进产业政策研究领域的学术交流，增强学界、政界和业界在产业政策上的思想沟通，同时也为我国制定和实施合理的产业政策提供真知灼见，北京大学新结构经济学研究中心和复旦大学经济学院于2016年8月21-22日在上海共同举办了以“产业政策：总结、反思与展望”为主题的专题研讨会，本次会议由上海市人民政府发展研究中心、货殖365经济研究社协办，并得到《世界经济》、《经济学（季刊）》、《世界经济文汇》、以及China Economic Journal的支持。为期两天的会议包括四场主题演讲、五场圆桌会议和两场论文报告会，汇聚了来自高校、研究机构及政府相关部门的四十余位专家学者和近300名听众，以林毅夫教授倡导的新结构经济学中的产业政策为讨论的起点，围绕产业政策存在的必要性、我国产业政策目前存在的问题以及我国未来产业政策的发展方向展开了深入的探讨。
为使关注此次研讨会的学者和读者对会议全貌有一个概要性的了解，我们特别编辑整理的一组系列报道，本文由北京大学新结构经济学研究中心博士后汤学敏所写，分专题对研讨会上五场圆桌会议与三场论文报告作了观察总结。
一、产业政策的总结与反思
（一）产业政策的必要性
孙明春博士从市场的角度谈了产业政策对行业企业产生的影响，市场机制在长三角地区产业发展中起到了重要的作用
（二）中国产业政策的特点
赵昌文部长谈论了中国产业政策的四个特点，分别是：一、中国产业政策的范围广、产业数量多、上下重复左右重复；二、介入程度深、行政色彩浓、项目本位；三、部门权利清晰，责任模糊；四、政府套利，企业套利现象严重。
（三）中国产业政策存在的问题
赵昌文部长总结了中国产业政策值得反思的三个方面，分别是：一、产业政策目标短期化、功利化、多元化；二、产业政策的工具僵化、固化；三、产业政策存在盲目化、趋同化、异化等问题。
赵昌文部长做了产业政策与政府和市场的边界的演讲。关于政府与市场的关系，十八届三中会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中将其概括为使市场在资源配置中起决定性作
用和更好的发挥政府作用。与新结构经济学中的观点持同，同样认为关键是建立有效的政府，对于有效的政府的考量可以通过三个维度进行，分别为：政府的职能范围与力量强度、各级政府之间的关系和有为干部。同时，主张应当处理好各级政府之间的关系，分别为中央与地方关系，中央与中央部委之间的关系和地方政府之间的竞争和协调，建议使用负面清单的思路制定产业政策。
权衡博士首先肯定了我国过去几十年当中产业政策在反垄断方面、产业发展制度上取得的成绩；其次，认为上海的科创中心不仅是讲上海要经济增长注入新的动力，更重要的是要为国家经济转型过程当中提供一个新的增长动力，应当正确面对制造业转向服务业的转型过程当中的经济运行减速，肯定了其中的规律作用。产业政策制定过程中还应当考虑科技资源的错配问题。
傅蔚冈教授从产业政策的具体实施的法律法规的角度认为产业政策名义上不是行政许可，但是它比行政许可更厉害，通过准入性的行业，可以达到做行政许可的目的。
赵刚博士认为产业政策的预见性不强，灵活性不够是我国经济规模庞大技术水平不高的两个方面的原因。产业政策实施过程中政府对于企业创新的激励机制不完善，对知识产权的保护力度不够，制度上、文化上、体制上，人才上的配套不足。
胡伟俊博士认为产业政策的制定不应该再盯住最终产品。
马晓野博士认为不能用宏观经济来直接论证产业政策，产业政策的目标与手段经常发生扭曲。
张杰教授从项目审批的实践总结出了中国产业政策存在的四个问题：一、各级政府的产业政策，政府和市场的边界混乱；二、现有的产业政策和整个经济发展的目标存在很大的背离；三、政府自己的能力和产业政策的目标不匹配；四、产业部门的革新力度不大。
（四）产业政策的评估
黄益平教授阐述了自己关于新结构经济学中的中等收入陷阱问题的看法，分别就我国实施产业政策的必要性、互联网金融发展中政府发挥的作用以及什么是比较好的产业政策三个问题进行了阐述。
失败与效果不佳的产业政策的案例不能成为怀疑产业政策必要性的因素，同样的政策在不同的国家实施得到的结论不同，例如，日本和四小龙取得的经济增长不仅与产业政策有关，同样也离不开市场的开放，进一步以光伏产业为例讲述了跟风式的产业政策的失败原因。尽管有失败的例子和政策效果的不尽人意，但产业政策的实施仍然有其必要性。关于最初的市场经济中政府发挥什么作用，赞同新结构经济学中的有效市场、有为政府的观点，同时更加具体的提出政
府应该在基础设施、科研教育、知识产权保护等方面履行职责。
芮明杰教授分别以美国和日本为例阐述来产业政策在不同国家的效果，认为我国应该采取产业政策。对于产业政策的评价给出了三个依据：第一、要看设计政策的理论依据和出发点，认为新结构经济学从要素禀赋出发研究比较优势是一个很好的思路，并提出了要素禀赋的变化是否应该顺应产业的转型升级而也需要进行动态升级的问题。第二、产业政策实施的作用点和作用机制，主张将产业政策更多的作用于消费者，对消费者进行补贴，原因是作用在消费者上的政策效果更加容易显现。第三、要看产业政策是否能有效的促进产业的发展，能否改变比较优势，使发展中国家成功进入高收入国家的行列，强调多方产业政策的协调与配套的重要作用。
（五）产业政策的理论探讨
刘学军博士对产业政策与产能过剩这一问题作了相关的理论综述。
鞠建东教授从理论的角度谈到产业政策未能得到有效的发展与整个经济学，尤其现代经济学发展的趋势有关，政府主要关注的是货币政策和财政政策，基本上不去干预微观经济的行为。目前的产业政策既没有经验、理论，同时也没有制度和评价，正因此而显得格外重要。从学科划分的角度认为：谈及产业政策一定是两个产业以上，因此属于一般均衡范畴，一般均衡放在国际贸易里面，国际贸易不讨论产业政策，产业组织只讨论单一产业领域的市场结构，但是没有产业政策，并且无法搞清是属于动态还是静态分析。认为对于具体产业的扶植不应该是中央的政策，而应该是地方政府的政策。
陈斌开教授认为从学术角度对产业政策的研究是非常欠缺的，产业升级在文献上很难找到一个大家认可的度量的指标，产业政策也是如此，产业政策对中国经济的影响，无论是正面还是负面，都应该是非常重要的，但是研究是非常欠缺的。
付才辉博士介绍了新结构经济学智库做的一些理论实践项目的成果，阐述了如何使用中国2600多个区县的数据，利用波特模型分析框架与新结构转型升级分析框架，把产业结构按照地区、产业和企业三个层面分别研究要素禀赋与收入增长的关系。
二、产业结构的转型升级
肖林博士从新供给经济学的视角探讨了供给侧结构改革背景下的产业结构升级问题，强调创新机制和模式的变化的重要作用，认为未来一段时间供给侧改革必须把握互联网时代的新趋势，提供高效的供给体系。供给侧改革的核心是创新，中国经济经过30年的高速增长以后已经进入一个发展阶段，劳动力成本不断上升，经济增长更多的依靠人力资本和
技术进步，必须让创新成为驱动发展的一个引擎，只有通过创新才能推动产业结构的升级和结构的优化。供给侧改革同样需要的是开放协作，全球创新的合作不断的深化。此外还阐述了顺应互联网浪潮供给侧改革与产业技术的体系，重新营造我国的供给侧新优势的方式。
刘守英教授提出了不同地区的产业怎样升级，产业升级是否简单的劳动密集型向资本密集型转换、产业升级的路径等问题。
三、产业政策与长三角区域的协调发展
熊世伟处长从整个的产业格局探讨了上海与长三角的关系，并提出上海制造业转型升级规划走高端化、集群化、绿色化、服务化、智能化发展的方向，同时指明了长三地区存在的几个问题，分别为：缺少跨省市的国家层面的协调机制、缺少产业政策的协调性、缺少省级间的合作性。
左学金博士认为我国工业化转型需要伴随产业政策的转型，我们国家过去的产业政策已经不适应我们现在创新的要求。产业政策调整过程中应当注重基础教育。长三角区域发展最大的问题是每个地方政府都要抓自己的产业，结果就是整个长三角不能协调合作。最优的产业政策要淡化行政边界，能够保证市场准入和制度的一体化。
孙明春博士从市场的角度谈了产业政策对行业企业产生的影响，认为市场机制在长三角地区产业发展中起到了重要的作用。
四、产业政策与产能过剩
赵昌文部长认为在化解产能过剩问题时，更多提倡的不是市场的手段，而是政府在其中发挥的作用。
黄益平教授从产能过剩原因上阐述了产能过剩可能出现的情况，谈到了钢铁和餐饮业的比较问题，经济放缓后钢铁行业出现了产能过剩，餐饮业却未出现。产能过剩一方面是体制的原因，另一方面与产业特征有密切关系。
潘英丽教授讲述从金融资源错配的角度讲述了产业政策和过剩产能背后的决定因素，鼓励家庭内投资，认为人的自身的投资最重要。
五、产业政策的其他相关因素
邵宇博士谈到了金融与产业创新和跟产业政策之间的关系，认为资本的泡沫化只有两种投资持续受益的，一种加大杠杆的房地产，一种是极少数股权PE/VC的投资更多的通过资本市场发生化学的反应。
贾康院长做了产业政策与供给侧改革的演讲，认为政府制定产业政策过程中面对“市场缺陷（或失灵）”的政府职责，不仅是处理应对“有效需求不足”的反周期问题，还需要解决包括“不完全竞争”假设下的政府“政策供给”与“制度供给”的问题，以及把握国际竞争合作中非均衡发展状态下的“追赶—赶超”战略全局问题。中国供给侧改革：在优化需求管理的同时，以攻坚克
难的改革（有效制度供给）为龙头，以结构优化为侧重点，“守正出奇”—把有效市场与有为、有限政府优化结合，解放生产力、释放潜力活力打造可持续升级版（供给体系质量和效率的升级提高），继续超常规发展，对接“中国梦”。对产业政策提出的建议包括：科学决策：“规划先行、多规合一”；专家团队支持，顶层设计与专案设计（如能源产业、煤炭产业、电力产业政策）；聚焦重点、协调配套；多轮动态优化调整；阳光化实施，严防设租寻租，尤需在不动产、投融资“双轨制”格局中形成多重审计监督；积极发展政策性金融、PPP等创新机制；积极发展绩效考评；积极建立与健全纠偏、问责机制等。
马晓野博士认为不能拿宏观经济来直接论证产业政策，产业政策的目标与手段经常发生扭曲。
六、产业政策的展望
张杰教授提出了两点对未来产业政策的展望：其一，产业政策首先应更多的使用预算法，引进第三方评审机构，建立事前、事后政府绩效考评机制；其二，政府市场引导基金，目前基本是国有企业，怎样来掌握需要学者们继续研究。
石磊教授认为，政策工具需要改善的是政府管制更多集中于信用和品质监管，为结构性的产业政策实施提出了几点建议：应当降低农产品价格补贴，矫正价格扭曲；省地（市）县乡四级政府为农业安全，生态保护和基础设施投资承担责任；价格基金转变为新农村建设教育资金；设立国家扶贫开发银行，提升扶贫效率；义无反顾的结构性减税，征收房屋持有税；延长专利的保护长度。
寇宗来教授阐述了产业政策的重要性，从历史的角度探讨来中国经济发展过程中产业政策以及政府所起到的作用，认为人均收入提高以后，我们的需求日益的多元化，过去成功的产业政策未来不一定成功，需要我们进行研究。
王勇教授最后提出了三点值得我们进一步思考的方向：一、从动态一般均衡视角研究经济增长和结构转型；二、思考中国产能过剩的特殊之处，产能过剩，创新等一系列问题，特殊点什么地方，权利明确，责任模糊，怎样在研究中将体现出来，怎样将其纳入到模型当中，并且跨国比较；三、一个国家在从中等收入到高收入的过程中，越接近前沿，市场竞争性越弱，应当更加注重创新或人力资本的重要。