剖析首例PPP项目泉州刺桐大桥的成败得失
泉州刺桐大桥缘何沦为失败的PPP项目
泉州刺桐大桥缘何“沦为”失败的PPP项目？2016年1月1日，刺桐大桥的特许经营权提前收回，已经收费20年的刺桐大桥停止收费，标志着内地首例BOT项目“沦为”失败的PPP项目。
一、回顾：内地首个BOT项目，民营资本投资基础设施20世纪90年代初，福建省泉州市只有泉州大桥一座跨越晋江的大桥，难以满足通行需求，处于超负荷运行状态，成为泉州市南北交通的“瓶颈”地段。
为缓解交通压力，泉州市决定再建一座大桥，但是鉴于财力有限，决定引入社会资本。
泉州名流实业股份有限公司成功入选，名流公司与政府授权投资的泉州市路桥开发总公司按60：40的出资比例成立泉州刺桐大桥投资开发有限公司，注册资本为6000万元，以BOT模式进行刺桐大桥的建设运营，双方约定合作期限为30年，其中建设期3年。
1995年5月18日，刺桐大桥全面动工建设，1996年11月18日竣工，较规定的3年工期节省了一半的时间，且工程质量达到全优，同年12月28日正式投入运营。
至此，刺桐大桥成为民营资本投资基础设施的成功范例。
项目亮点：1.内地首个BOT项目，民营企业参与，开启了PPP模式的先河。
2.项目进展顺利，比约定的工期减少了一半的时间，且质量全优，充分表明PPP模式可提高公共项目的质量和效率。
3.项目投融资方面的创新，率先采用特许经营权质押向银行贷款，固定贷款和流动性贷款相结合，并在国内首次采取按揭式还本付息方式偿还银行贷款。
一时间，刺桐大桥声名鹊起，名声斐然，被树为典型，当时《人民日报》称赞“刺桐大桥不仅是一座解决塞车、过桥困难的物质的桥，而且是一座探索、改革的桥，它的意义远远超出了造桥者的想象”。
二、现状：特许经营权提前收回，大桥回归公益性自投入经营后，刺桐大桥车流量迅速上升，车辆通行费稳步增长，由1997年的2375.5万元上升至2006年的8100万元。
但是好景不长，随着经济发展，泉州市的交通网络逐步健全扩张，2006年政府相继修建了6座大桥，加上之前的泉州大桥，晋江泉州市区段目前有8座跨江大桥，刺桐大桥遭遇分流，雪上加霜的是，其余七座大桥均为免费，仅有刺桐大桥收取费用，最终导致车辆绕行，通行费急剧下降，2013年刺桐大桥的通车费用缩水了近一半，降至4200万元。
PPP项目排他性条款设计
PPP项目排他性条款设计余秀娟摘要：随着我国PPP模式进入规范发展期，尤其是今年3月出台的10号文、2017年的87号文、92号文等相关政策都释放出谨慎开展政府付费类项目的政策导向，鼓励社会资本参与使用者付费项目。
实操中使用者付费项目偏少，难以广泛使用的症结在于社会资本需要承担项目全部需求风险，且项目收益不确定性大，造成可融资性差，而设置“排他性条款”则能降低项目需求风险，确保项目融资支持。
本文以泉州刺桐大桥项目失败案例为引子，介绍“排他性条款”的内涵和重要性，重点探讨条款如何设置以及设置后政府如何加强监管等问题。
关键词：PPP 排他性条款特许经营权1994年初，泉州市政府为缓解交通压力，引入民营企业——名流事业股份有限公司与政府采取BOT模式合作共同建设泉州刺桐大桥，1995年动工建设，1997年刺桐大桥正式投入运营，经营期限为30年。
然而政府在合作期限内相继修建了6座大桥，并逐步取消收费，直接影响了仍在收费的刺桐大桥车辆通行量及收益，该项目最终由政府于2016年提前收回特许经营权，取消刺桐大桥收费。
该案例合作失败的原因值得深思，合作双方未约定“排他性条款”是重要原因之一。
一、“排他性条款”概述（一）“排他性条款”的概念“排他性条款”常出现在PPP项目合同中，但目前PPP政策文件对此尚未作出明确的定义。
根据财政部《PPP项目合同指南（试行）》规定，本文将“排他性条款”概括为，在使用者付费的PPP项目合同中，通常会规定政府承诺在项目期限的一定年限内不在项目附近新建竞争性项目。
该条款设置的本质在于政府防止不必要的竞争性项目，确保项目公司能获取足够收益。
关于政府承诺防止竞争的约定，财政部《PPP项目合同指南（试行）》采用“唯一性条款”表述，发改委《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》则使用“排他性约定”概念，但表达的实质内容都一样，具体相关表述如下表：表1 “排他性条款”相关政策文件规定相关表述政策文件相关规定唯一性条款（财政部）《PPP项目合同指南（试行）》“不同付费机制下的核心要素”--在采用使用者付费机制的项目中，由于项目公司的成本回收和收益取得与项目的实际需求量直接挂钩，为降低项目的需求风险，确保项目能够顺利获得融资支持和稳定回报，项目公司通常会要求在PPP项目合同中增加唯一性条款，要求政府承诺在一定期限内不在项目附近新建竞争性项目。
PPP公私合营简介及成功案例分享
PPP公私合营简介及成功案例分享目录第一章PPP简介 (4)一、模式分类 (4)二、必要条件 (4)三、发展方式 (5)四、主要优点 (5)五、主要缺点 (5)六、主要运作模式 (5)（一）、建造、运营、移交（BOT） (5)（二）、建设、经营、转让（PFI） (7)（三）、建造、拥有、运营、移交（BOOT） (8)（四）、建造、移交（BT） (8)（五）、建设、移交、运营（BTO） (9)（六）、重构、运营、移交（ROT） (10)（七）、设计、建造、融资及经营（DB-FO） (10)（八）、建造、拥有、运营（BOO） (10)（九）、移交、经营、移交（TOT） (11)（十）、设计、建造、运营（DBO） (11)第二章PPP项目成功案例 (12)案例1：禄劝至大松树二级公路 (12)案例2：南京纬三路过江通道 (12)案例3：北京地铁4号线 (13)案例4：临河黄河大桥 (13)案例5：襄荆高速公路 (14)案例6：榆神高速公路 (14)案例7：首都机场高速公路 (15)案例8：涪陵李渡长江大桥 (15)案例9：内蒙古109国道清大一级公路 (16)案例10：漳州滨江快速公路厦漳同城大道角美段 (16)第三章PPP项目主要风险因子分析 (18)一、法律变更风险 (18)二、审批延误风险 (18)三、政治决策失误/冗长风险 (19)四、政治反对风险 (22)五、政府信用风险 (26)六、不可抗力风险 (28)七、融资风险 (28)八、市场收益不足风险 (29)九、项目唯一性风险 (31)十、配套设备服务提供风险 (37)十一、市场需求变化风险 (39)十二、收费变更风险 (41)十三、腐败分析 (42)第一章PPP简介PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
政府与社会资本合作(PPP)概念与案例
政府与社会资本合作（PPP）概念与成功案例在欧美，PPP已经有一百多年的发展历史，且制度环境也较为完善，中国由于有着国企占主导的国情，PPP需要与国情相适应。
一、概念在欧洲和美国，由于重商主义、市场经济发展较为充分，契约精神比较普遍，同时社会治理以法制为基础，数字化生存，因此PPP已经有一百多年的发展历史，且制度环境也较为完善。
PPP在西方的概念中是指Public-Private-Partnership，即公私合作的公共基础设施项目融资模式。
中国由于有着国企占主导的国情，PPP来到中国之后需要与国情相适应，Public一般指政府部门，但是Private指社会资本，官方有两个版本的定义，一是财政部2014年11月29日颁布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》中第二条规定，“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”，二是发改委2014年12月2日颁布的《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》的附件2 《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中指出，“社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体”。
同时，发改委颁布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中，对PPP进行了定义，“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”。
二、案例（一）英国英国作为PPP项目模式发展历史较长久的国家，目前已操作的PPP项目超过700个，集中在医疗(32%)、教育(24%)、宿舍(13%)、交通(7%)、环境(6%)等方面，总规模超1000亿美元。
图1-1所示便是伦敦地铁项目PPP模式。
1、项目概况伦敦地铁自1863年开通，其后100多年一直由政府建设和运营。
中国首个PPP项目陷困境
中国首个PPP项目陷困境作者：贾康来源：《中国经贸聚焦》2014年第10期中国城镇化方兴未艾，尽管2013年城镇化率已达53.73%，但真实的城镇化水平仅约40%，未来二三十年仍是快速发展期。
城镇化的资金投入无疑是一笔天文数字。
按照4亿农民从农村转移到城市，人均市民化成本10万元计算，至少需要40万亿元。
同时，伴随人口老龄化，养老产业投入将非常巨大。
资金哪里来？PPP（Public Private Partnership，公私合作伙伴关系）模式是财政部目前积极推动的。
PPP是公共基础设施的一种项目融资模式，鼓励私营企业（包括国营企业、民营企业和外商法人机构等）与政府签订长期合作协议，建设、运营或管理基础设施（如道路、桥梁、电厂、水厂等）或其他公共服务设施（如医院、学校、监狱、警岗等），从而实现政府公共部门的职能，也为私营企业带来利益。
但历经20年，PPP模式在中国的实践饱受争议。
细观中国首个PPP项目——福建泉州刺桐大桥所经历的辉煌和尴尬，或能给未来发展带来些许启发。
共赢获利20世纪90年代初，由于当时泉州大桥通车超负荷运行，泉州市政府迫切需要再建设一座桥梁，受限于窘迫的财力，因而决定对外招商。
其中，泉州市名流实业股份有限公司（下称名流公司）董事长陈庆元对此事表达出浓厚兴趣。
1994年10月，名流公司和地方政府成立了“泉州刺桐大桥投资开发有限公司（下称刺桐大桥投资公司）”，注册资本为6000万元。
两者出资比例是6：4，民间资本占大头。
当年10月5日，市政府正式批准刺桐大桥投资公司按照BOT（Build Operate Transfer，基础设施特许权，PPP的一种形式）模式进行大桥的建设运营。
整个项目的总投资约2.5亿元。
根据泉州市政府要求，整个项目经营期限是30年，包含刺桐大桥建设期（不超过3年）。
由于刺桐大桥投资方与当地政府签订的只是一纸合作协议，而非PPP项目匹配的规范契约文本，这为以后双方矛盾难以解决埋下伏笔。
项目融资案例
《项目融资》案例分析作业案例一：泉州刺桐大桥项目融资1.引言项目融资( Project Financing ) 又称项目贷款( Project Lending), 是将偿还贷款的资金来源限定在与特定的项目有关的收益和资产范围之内的一种筹措资金的方式。
从广义上讲，一切以建设一个新项目、收购一个已有项目或者对已有项目进行债务重组为目的所进行的融资活动都可称为项目融资。
而狭义的项目融资有多种不同的定义，其中Neil Cuthbert在Asset and Project Finance一书中的定义为：项目融资是以项目的资产、预期收益或权益作抵押取得的一种无追索权或有限追索权的融资或贷款。
BOT 是Build( 建设) , Operate( 经营) 和Transfer ( 转让) 三个英文单词第一个字母的缩写, 代表着一个完整的项目融资的概念。
它是指由项目相关各方共同组建项目公司，对项目的设计、咨询、供货和施工实施一揽子总承包，项目竣工后，项目公司凭借政府授予的特许经营权，向用户收取费用，以回收投资、偿还债务、获取利润。
特许权期满后，该基础设施无偿移交给政府。
该模式实质上是一种投资者与经营者一体、债权与股权混合的产权，可以大量利用民间资本，减少政府的直接财政负担，转移并分散风险。
近几年BOT 模式在我国也引起重视, 并且在若干大型基础设施项目融资中获得了应用。
刺桐大桥的BOT 项目方式的具体操作过程与过去典型的BOT项目并不一致,但它至少为我们提供了一种新的思路, 即私人资金或称民间资金可以参与到公共基础设施的建设中去。
刺桐大桥为大型基础设施的投资方式的改革提供了有益的经验, 它打破了大型基础设施由国家投资或引进外资的模式, 创造了民间资金投入基础设施的经验, 这种以民营经济为主的投资模式, 是我国采用BOT 融资方式的投资体制改革的有益尝试。
2.项目背景刺桐大桥位于福州厦门的324 国道上，其建设规模为福建省特大型公路桥梁之一，被列为福建省的重点建设项目。
关于民营企业合法权益保护问题的分析与建议
关于民营企业合法权益保护问题的分析与建议近年来，随着民营企业在发展当地经济中作用的提高，民营企业合法权益的保护问题日益受到地方政府的关注，一些地方已经就此进行专门机构立法，民营切实保护民营企业权益作为推动将经济发展的一项重要措施。
尽管如此，侵占民营企业合法权益比较的现象仍相当普遍和严重，需要引起有关部门的高度重视。
? 一、存在问题具体来看，民营经济权益保护方面存在的问题突出表现在以下方面。
? （一）投资经营权得不到保障案例1(资料来源：《中国私营经济年鉴XX年版》,p.387。
)：收购之后难经营? 据安徽省工商联等部门的调查，2021年9月，民营企业马鞍山海天集团与市化工局签订合同，海天集团以1620万元抵付1416名安置费收购原破产企业马鞍山橡胶厂，成立海橡公司，同年12月恢复生产。
在700多名上岗职工中，大多数不愿成为“打工仔”而未签订劳动合同，近300人负气或没有上岗。
在公司通知、通告作废的情况下，自次年6月停发这些未上岗工人的工资，由此引起了少数人殴打公司领导、拦堵205国道的恶性事件。
事发后，该公司按照市委、市政府协调督导指导小组的意见，补发了上述旷工人员的工资。
没法但因职工密序思想没有转变，歧见情绪没有化解，企业管理和生产经营十分困难。
加上职工为身份、产权归属等症结上访不断，XX年4月市化工局书面通知海天集团退出卢瓦松海橡公司，单方面终止收购合同。
海天集团不同意，化工局便在市领导的支持下以海天集团未安置好职工为由高层领导向法院提起诉讼，法院于5月25中旬查封了海橡公司，至报告发表时此案尚在审理之中。
? 分析与评论：? 钢铁企业收购经营不善的国企，本是一件双赢的好事，问题是受该种种因素限制，开展往往并不能以一个平等市场主体的身份民营企业正常的经营管理活动。
有的化工企业本来已经破产几乎失去全部价值，一旦民营企业要去通过收购就变成了黄金；国企职工下岗时尚能正确对待，一旦有民营企业收购或兼并就无理取闹，搞得企业无法应付；政府则往往在和冲突面前不惜牺牲民营企业的利益以求得一时安稳。
PPP在中国的发展历程
【识局政策】国内已出台P P P指导文件一览时间:2015-08-05?PPP在我国并非全新的事物，上世纪末就已出现通过PPP项目。
截至目前，我国采用PPP模式运作的项目累计超过1000个，涉及交通、通信、能源、水资源等领域，总投资超过9000亿元。
我国PPP模式的发展可以分为三个阶段。
1、开创性阶段：20世纪末至2003年典型案例：我国最早采用引入国内民营资本的BOT方式建设的路桥项目——刺桐大桥。
项目结构：泉州市政府和准刺桐大桥开发总公司按60：40的出资比例成立“泉州刺桐大桥投资开发有限公司”。
刺桐大桥经营期限为30年，建设期为3年。
项目采用以刺桐大桥经营权质押贷款，固定贷款和流动贷款相结合，并在国内首次采取按揭式还本付息方式偿还银行贷款。
经验及意义：刺桐大桥1997年通车以来，车流量迅速上升，取得了良好的社会效益和经济效益。
刺桐大桥的建设，实现了以较小量国有资金引导较大量民营企业资金投资于基础设施建设的目的，成为国内首例以内地民营资本为主的BOT投资模式案例。
项目不足：由于一系列主客观因素的局限，刺桐大桥项目虽有SPV的构架，却并未形成本应与之相匹配的规范的契约文本，在实际运行当中出现了种种问题。
项目前期未考虑排他性条款，当项目收益较好时，政府投资建设了并行的新桥，形成竞争状态，投资方权益未得到充分保障；政府领导层强势施加的“建设增项”，使业主方增加了大量利益让渡负担；过桥收费标准无法形成调整机制等。
以弥补基建投资资金缺口为主要目的，使PPP项目启动伊始就注定会遇到各种困境。
由于PPP模式缺乏好的制度性环境，此期间PPP试点项目无论成功与否，都没能真正起到由点及面的示范效应。
PPP模式在中国的第一轮发展浪潮逐渐归于平息。
2、现代意义发展阶段:2003年至2013年2004年，建设部颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号），将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。
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【剖析首例PPP项目的成败得失】
PPP模式是现在中央部门力推的政策之一。
从去年年末，财政部得到高层授意，在全国财政工作会议上培训推广PPP模式以来，有关PPP的培训和讨论变得很频繁。
目前，PPP模式正在全国多个省市推进，国家也推出了首批80个PPP示范项目。
实际上，PPP在国内已经运作约20年时间，实践项目很多。
1996年年底通车的泉州刺桐大桥，为国内首例BOT（建设－经营－移交，PPP的一种形式）项目。
作为国内首例引入民资进行基础设施建设的项目，曾被树立为典型榜样，在国内被大面积推广宣传过。
但是这个项目却因为政府和民营资本参与方之间存在利益分配、权责契约等方面不清晰的界定，陷入尴尬境地。
其中的一些经验教训值得地方政府在PPP实践中注意。
上世纪90年代，泉州市只有一座跨越晋江的泉州大桥，因不堪重负，1994年决定再建一座跨江大桥。
经过谈判，引入了本土民营资本泉州名流实业股份有限公司（以下简称名流公司），名流公司表示愿意不带任何附加条件以BOT模式承建刺桐大桥，挤掉了前来洽谈的外商客户，成功取得刺桐大桥的建设权。
名流公司随后与政府授权的泉州市路桥开发总公司按照60∶40的出资比例成立泉州刺桐大桥投资开发有限公司，注册资本为8500万元。
1994年，泉州市政府
下发了《关于泉州刺桐大桥及其附属工程建设的通知》，正式批准了刺桐大桥用BOT模式进行建设运营。
1995年1月开工，1996年年底投入运营，特许经营期为30年。
和国有企业融资方式不同的是，名流公司以刺桐大桥经营权质押贷款，固定贷款和流动贷款相结合，并在国内首次采取以按揭方式还本付息方式偿还银行贷款，有效地解决了资金来源（这种创新却为政府和名流公司后来扯皮埋下了伏笔）。
此后，由于没有清晰的法律法规，两者在权责上的要求逐渐超越了大桥建设的范围。
名流公司向政府申请大桥周围的土地开发权，但在政府看来，契约仅限于刺桐大桥的建设和运营，并没有涉及土地开发。
自此政府和民企的关系开始出现裂痕。
2006年泉州市政府要将当时项目公司（SPV）持有的40%股份转让。
这意味着刺桐大桥项目后期持续贷款或受到影响，经过协商，福建省交通运输集团有限公司和福建省公路开发总公司接受了市政府转让的30%股份。
同时，泉州市政府用名流公司创新的融资方式，自己修建了后渚大桥、晋江大桥等6座大桥，而且随着国务院大力提倡民生项目惠普工程，政府修建的大桥一律免费，这些新建设的大桥对刺桐大桥来说，逐渐形成了竞争。
数据显示，刺桐大桥建成以后，自1997年通车以来，车流量迅速上升，通行收入由1997年的2371万元增至2006年的8100万元，但在晋江其他大
桥修成后，分流了车流量，2013年刺桐大桥的通车费用降至4200万元。
该项目到现在已经运营了17年，名流公司当年的投入资金还未完全收回，虽然项目仍然有收益，但对投资人来说，项目收入下降对贷款偿还仍具有一定压力。
而按照合同，30年的收费期限还可以经营13年，但由于交通部《收费公路管理条例》规定经营公路收费年限不得超过25年，因此，该项目运营年限实则还有8年。
对于这些变化，名流公司提出两个要求和一个建议：要求一是缩短收费年限应当给出相应的补偿。
二是该项目收费标准17年来从没有调整，希望收费标准应当根据当前物价做适当调整；一个建议是最好地方政府提前回购，民企方面以可接受的价格退出。
不过，泉州市政府对此并没有给予正面回应。
目前刺桐大桥面临的尴尬，一是民营资本与政府的关系从创新合作变为相互博弈；二是刺桐大桥成为当地唯一一座仍在收取通行费的大桥，引起了当地市民的不满。
刺桐大桥这个项目，从表面来看，地方政府并没有任何损失，也没有违约发生，政府承诺的都做了，但由于契约的缺失，造成实际运行的不规范，民营企业的利益没有得到保障，由此产生的负面榜样将对未来地方政府推广PPP项目带来深远的负面影响。
在项目成立之初，民营资本凭借“一纸红头文件”无条件获得项目的经营、建设权，挤掉了外资
企业“有条件”参与的机会。
政府与民营企业并没有什么实质性的协议，也几乎不承担什么责任，而企业承担了绝大部分责任和风险。
由于没有事先的约定，后续留下很多问题，从政府角度来说并不算违约。
但是政府试图转让合资公司自有股份，改变了原来的合作模式，打破了公私合营的游戏规则，也增加了民营企业的交易成本和运营困难。
同时，新的类似项目与原有的PPP项目形成了竞争，对民营资本的盈利产生威胁。
有了这样的经验，恐怕未来社会资本考虑进入PPP项目会减少很多热情。
刺桐大桥的案例显示了契约的重要性，对极力在基础设施建设领域推进PPP模式的政府决策层来说，至少提供了三点启示：一是项目运营的规范性问题，包括如何实现公私合作、风险共担，应当成为各级政府关注的焦点；二是PPP项目要放在地方整体规划背景下来考虑和设置，提前设计项目排他性及争端解决机制；三是在项目设计上确保社会资本的盈利空间，增强社会资本进入PPP项目的信心。
对于PPP项目有可能会与国家有关政策相冲突等问题，目前PPP立法已经提上日程，PPP立法内容将会涉及到PPP应用范围的界定，政府审批权限、流程和管理程序，政企的核心权利和义务，合同框架和风险分担原则，退出机制和纠纷处理机制等，避免由中央部门或地方法规政策所带来的冲突。