国内外财政透明度研究成果综述

研究综述国内外财政透明度研究成果综述李广舜（新疆财经学院，乌鲁木齐８３００１２）提高财政透明度，增强与公共信息交流的“诚实性”和“共同理解性”，可以促进政府决策的科学化、民主化水平，推进我国公共财政框架的建立，提高财政运行效率，优化财政管理。

鉴于此，认真总结分析中外学者对财政透明度的研究现状及成果，具有重要的现实意义。

一、国外学者对财政透明度的研究成果综述（一）财政透明度的意义Ｋｏｐｉｔｓ和Ｃｒａｉｇ（１９９８）给出了初始的财政透明度的定义：向公众最大限度地公开关于政府的结构和职能、财政政策意向、公共部门账户和财政预测的信息，并且这些信息是可靠的、详细的、及时的、容易理解并且可能进行比较的，便于选民和金融市场准确估计政府的财政地位和政府活动的真实成本和收益。

他们从制度透明度、会计透明度、指标与预测的透明度等三个方面对财政透明度的含义进行了详细说明。

（二）预算的复杂性与透明度Ｃｈａｒｉ・Ｊｏｎｅｓ和Ｍａｒｉｍｏｎ（１９９７）等从委托代理的角度去研究预算复杂性和透明度的关系，考察公民作为“委托人”是如何向财政当局、预算支出部门、政治家等从事财政活动的“代理人”施加制约的。

Ｐｏｔｅｒｂａ和ＶｏｎＨａｇｅｎ（１９９９）则提供了透明的预算程序的例子：对政府财政政策的每个方面都能提供清晰的信息，包含有特殊账目的预算和不能把所有的财政活动都合并到一个有约束的预算是不透明的，反之，能够让公众获得信息并且参与政策制定和提供合并信息的预算是透明的。

Ｊ・Ｅ・Ａｌｔ和Ｄ・Ｄ・Ｌａｓｓｅｎ（２００３）认为，透明的预算程序有四个特征：一是在较少的预算文件中能够披露更多的信息，信息容易得到和便于公众监督；二是经验显示，在进行有征服力的、可信赖的联系中，起关键作用的，独立作证的可能性能够促进其透明度；三是预算用语准确，用词和分类科学、清晰、意义明确；四是减少预算项目安排的盲目性和政府的随意干涉性。

（三）财政透明度的效应１．财政透明度与政府规模。

Ｆｅｒｅｊｏｈｎ（１９９９）提出了分析财政透明度的理论分析框架。

他认为，透明度的增加，将有利于选民控制和管理选举获胜的政治家，从而迫使政治家更加努力地按照选民的利益行事。

而这又会使选民愿意将更多的资源配置在公共部门，从而导致政府规模的扩大。

他提出了一个委托—代理模型来证明，为吸引更多的资源和支持政治代理人能够使选民对他的行为更加了解。

这个模型的一个重要结论是：透明的环境能够使委托人和代理人的境况都变得更好。

这个模型的直观意义是：透明度增加产生的政治行为的不确定性减少了，这使选民增加了对在任政治家的信任或选民有能力分辨结果的好坏，因此选民会提高对公共产品的投资（即愿意缴纳较高的税收），最终导致较大规模政府的产生。

地方财政研究／２００７．２／第２期研究综述他们根据美国详细的预算信息构建了财政透明度指数，并以１９８６年—１９９５年的数据为分析工具，得出的结论是预算透明度的增加的确加强了政治家的责任感，使他更加努力地工作，绩效显著。

选民因此对政治家更有信心，愿意将更多的资源交由政治家掌握使用。

其他学者的研究也表明了责任越清晰的地方选民的支持率越高。

不断增加的透明度可以使选民很容易区分政府的机会主义行为或随机因素，也使选民容易把经济成果归功为某些政治家的行为。

但是，Ｐｅｒｓｓｏｎ等（１９９７）提出了相反的观点。

他认为，更高的政治责任将会导致较小的政府规模，原因是当政治责任增加时，政治家的租金减少了，其他情况不变，那么，政府的规模就减少了。

２．财政透明度与政治竞争。

Ａｌｅｓｉｎａ和Ｐｅｒｏｔｔｉ（１９９６）指出，政治家不会有采纳最透明措施的动力。

Ｎｏｒｔｈ（１９９０）认为，通过政党之间的竞争可能会产生理想财政结果的财政制度。

因此，他们认为，激烈的政治斗争推动财政透明度的提高。

他们的实证分析也表明，政治斗争和透明度之间是正相关关系，政治竞争使得选民处罚在任者成为可能，透明度使得选民能够区分哪些不好的结果是由于政治家的腐败行为或者外部不良环境所引起的。

３．财政透明度与赤字、公债。

Ｍｉｌｅｓｉ－Ｆｅｒｒｅｔｔｉ论证了在一个以财政规划为特色的政体中，透明度对政府公债和赤字的影响。

他考虑了政府为了满足马斯特里赫条约的规定而伪造会计账目的行为。

实行财政透明度，就增加了伪造账目行为被公众发现的概率，使政府因为没有满足预算规划要求而受到惩罚。

这样，透明度就决定了伪造账目和真实的财政调整的范围。

Ｓｈｉ和Ｓｖｅｍｓｏｎ（２００２）在一个政治代理模型中指出，选民希望有才能的政治家当选，因为他们可以在一定的税收收入和私人消费水平下提供更多的公共产品。

但是，选民的偏好刺激了现任官员通过增发公债、提供更多的公共产品来表明自己的能力。

在这个模型中，财政透明度是由选民观察到债务的时间和程度以及在任官员利用债务来显示其能力的程度决定的。

如果财政透明度足够高，选民就能够观察到官员的这一企图，从而抑制官员利用公债来表现能力的行为，降低公债的发行规模。

Ｊ・Ｅ・Ａｌｔ和Ｄ・Ｄ・ｌａｓｓｅｎ（２００３）发展了Ｓｈｉ和Ｓｖｅｍｓｏｎ构建的关于债务积累的模型，用来分析财政透明度在公债积累过程中的作用。

在这个模型中，他们利用ＯＥＣＤ国家中的１９个国家的数据验证，得出了三个结论：一是更高的财政透明度能够减少债务积累；二是偏好较低公共支出水平的右翼政党有着比左翼政党更高的财政赤字；三是政党之间的政治分歧越大，公债规模就越大。

４．财政透明度与财政绩效。

Ｍｉｌｅｓｉ—Ｆｅｒｒｅｔｔｉ和Ｈａｕｅｒｂｅｒｇｅｔａ（ｌ２００１）的研究表明，在欧洲，一些国家的财政绩效和财政透明度直接相关。

Ａｌｅｓｉｎａｅｔａｌ（１９９９）则得出结论，在拉美国家，财政透明度和财政绩效只有间接的关系。

５．财政透明度与效率的关系。

Ｄ・Ｈｅａｌｄ（２００３）把财政透明度与效率的关系分为两种情况：一是悲观主义。

当透明度几乎为零时，效率处于一般程度；随着透明度的增加，效率提高；但超过一定程度时，增加透明度反而会降低效率，甚至会比透明度为零时的效率还要低。

这种观点的含义是，透明度能够阻止“内部人”的欺骗和腐败，但过分的透明度会导致过分暴露，从而导致效率的损失，因为它会带来较高的交易成本和极端的政治性。

二是乐观主义。

当透明度几乎为零时，效率很低，随着透明度的增加效率逐渐提高，到一定程度后，随着透明度的增加效率开始下降，但仍然比透明度为零时效率高。

极端乐观主义认为，透明度的正效应总是要大于其过分暴露的负效应。

６．财政透明度与媒体的关系。

Ｂｅｓｌｅｙ和Ｐｒａｔ（２００１）指出，政府透明只是把信息传递给选民的必要条件而非充分条件，还要依赖媒介部门的作用。

Ａｂｒｅｎｄ（２００２），Ｂｒｕｎｅｔｔｉ＆Ｗｅｄｅ（ｒ１９９９）通过对不同国家的横截面数据分析指出，媒体自由度，包括对媒体披露内容的法律管制、来自政治和经济上的影研究综述政府的腐败程度也低。

Ｄｊａｎｋｏｖｅｔａ（ｌ２００２）对９７个国家的媒体企业（报纸、电视）的抽样资料进行了分析。

结果表明，国有媒体比例高，将有可能妨碍媒体整体自由，并最终给政治自由度和成熟度以及政府透明度带来负面影响。

但是否媒体私有化显著的地方财政透明度会更高，这一观点目前还没有获得明显的证据支持。

（四）财政透明度的限制Ｈｏｏｄ（２００１）认为，透明应该有所限制，因为它可能会破坏某些支持社会正常运转规则。

而且，当某一领域存在不可调和的冲突时，过度的透明会阻碍政治联合的形成，从而不利于问题的解决。

Ｈｏｏｄ认为，擅自公开信息应该予以抵制，因为它的作用是阻碍而不是促进有效率的财政透明度。

ＯＮｅｉ（ｌ２００２）还认为，透明度和信任之间的关系是复杂的，过分地依赖透明度也许会损害信任。

如果缺少一定的忠诚度和组织结构，组织就无法有效运作。

要使民主制度完全起作用，就必须增大政府机构的信任程度，这就可能要对完全公开予以一定限制。

二、我国对财政透明度的研究成果综述（一）我国财政透明度研究进程和现状概述我国财政透明度研究的进程是从２０世纪９０年代开始启动的。

１９９９年６月，国家审计署代表国务院在第９届全国人大常委会第１０次会议上所作的《关于１９９８年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》被认为是引发我国财政透明度问题的首要事件。

该报告真实地公开了中央政府预算执行中存在的一些严重问题，如国家重点投资项目因决策失误和管理不善而导致严重的经济损失，挪用、挤占社会保障资金、专项资金、救灾款物等现象普遍且严重，一些企业单位尤其是非银行金融机构隐匿收入、偷逃税收、账外设账、私设“小金库”和挥霍浪费等问题仍十分突出，等等。

之后，全国人大常委会要求从２０００年开始，中央政府各部委应在政府整体预算之外单独向其报告本部门的预算。

由于部门预算包含了更多的政府预算信息量，因而其实行可以被看作是我国加强财政透明度的行为。

除了部门预算外，近年来财政领域中推出的其他一系列举措，包括建立国库集中支付制度、按国际规范改进政府预算分类和预算科目、推行集中性的以公开招标为核心的政府采购制度，以及定期出版《中华人民共和国财政文告》，也从不同侧面推进了我国财政透明度完善的进程。

尽管如此，目前我国的财政透明度与国际货币基金组织的《财政透明度良好行为准则》的要求相比，还是很低的。

从全球视野看，无论与发达国家还是与国际性组织（如ＩＭＦ）或地区性组织（如欧盟）相比，目前我国的财政透明度仍处于一个十分落后的阶段。

我国在财政透明度方面与国际规范相比，差距表现在其主要项目基本上都不能满足ＩＭＦ在《手册》中确定的最低标准和相应的实施要求。

王雍君在将我国财政透明度与ＩＭＦ最低标准要求进行比较后，得出的结论是，目前我国的财政透明度在主要指标上都与国际货币基金组织最低标准存在差距。

而且这一研究成果与一些相关的调查报告的结果基本相符。

普华永道（ＰｒｉｃｅＷａｔｅｒｈｏｕｓｅ＆Ｃｏｏｐｅｒｓ）在２００１年１月发布的关于“不透明指数”的调查报告中，选择了腐败、法律、财经政策、会计准则与实务、政府管制５个方面对“不透明指数”进行评分和排序，我国在所有被调查的３５个国家和地区中被列为透明度最低国家：“不透明指数”高达８７，远高于最低的新加坡（２９）和美国（３６）。

（二）国内学者对财政透明度的研究成果综述关绮鸿（２００２）将财政透明度的基本内容体系归纳为信息的产生、信息的公开披露和公开信息的形成机制等三大内容，并分析了政府财政信息需求的协调导向模式和效率导向模式，以及政府财政相关信息供给的自我报告模式、他人报告模式和问题报告模式。

认为直接影响财政透明度高低的三个决定因素是：政府财政相关信息的需求、相关信息的供给以及提高财政透明度的策略。

王雍君（２００３）分析了财政透明度的推动力量，以及我国的差距与原因，并提出了我国未来努力的、 、 研究综述方向。