重污染企业退出政策研究

重污染企业退出政策研究作者：易志斌马晓明来源：《商业时代》2008年第27期◆中图分类号：X37文献标识码：A内容摘要：随着工业化进程的深入，重污染企业退出已成为保持和促进深圳市经济持续稳定发展的当务之急。

本文总结了国内外的企业退出经验，以广东深圳为例，综合分析深圳市重污染企业退出现状与退出面临的问题，提出了重污染企业退出的政策与援助建议。

关键词：深圳市重污染企业退出政策经过多年的持续高速发展，深圳市资源环境问题日渐突出：产业发展面临土地空间、能源与水资源、人口、环境承载力“四个难以为继”的紧约束，经济发展面临巨大的挑战。

在深圳产业总体格局中，劳动密集型产业和一般加工贸易仍占相当比重，这类产业大部分投资少、规模小，没有形成产业集聚，其中大多数企业生产工艺技术落后、能耗高、资源利用率低，废弃物排放量大、产品附加值相对较低，对环境危害较大，已不符合发展循环经济的要求。

为了加快深圳循环经济的发展，有效促进经济增长方式的转变和产业结构的优化，解决好产业发展需求和城市资源、环境之间日益突出的矛盾，顺应产业发展从劳动密集型向资本、技术密集型转变的趋势，亟需通过产业结构调整优化，加强管理，逐步分期淘汰能耗高、排污量大、产品附加值相对较低的企业，已成为保持和促进深圳市经济持续稳定发展的当务之急。

国内外企业的退出经验（一）美国企业退出经验企业退出援助是美国产业政策的主要内容之一。

美国对衰退产业的企业退出政策措施主要有以下三类：第一类是强调用法律手段来援助退出企业中的劳动力转移及人力资源再开发。

如政府根据“通商改革法”和“贸易扩大法”等基本法规制定了退出企业调整援助的专门法律。

第二类是政府对退出企业的资助以技术创新为主。

为了实施上述各项法律及调整援助计划，政府一般都提供了必要的资金支持。

货币补贴除用于失业者的救济和重新就业培训外，主要是资助企业或企业联合体进行研究开发活动。

但政府补贴的一个最大特点就是除了用于失业人员的救济与再开发外，只提供技术开发费用而不是机械设备安装及生产费用。

另外，政府也为社会资金进入退出产业从事企业重组和技术创新提供各种优惠政策。

第三类是利用市场秩序管制来保护退出产业。

市场秩序管制又分为国内市场管制和贸易保护。

国内市场秩序管制最典型的是纺织品市场秩序管制，包括由政府创立和推行市场秩序，让分散的纺织厂商们作为一个集体。

市场秩序管制的措施主要是产出限制和分类定价。

美国的贸易保护政策溶进了外交政策之中，并具有明显的退出产业指向。

美国虽然历来标榜推进全球化自由贸易，但自由化贸易主要是针对其具有较高国际竞争力的高科技产业而言的，而对污染严重而退出的产业如纺织、农产品则壁垒高筑，设立进口配额、高关税等保护措施，策略性贸易保护（非关税壁垒）也较频繁地使用。

（二）日本企业退出经验在日本战后经济发展过程中，衰退产业调整援助政策的运用十分引人注目。

日本对衰退产业主要采取以资本调整援助为主的相对保守的战略，如“收购报废”、资助企业设备更新等。

日本污染企业退出援助一般分为三个阶段。

第一阶段是1978年以前，1961年颁布的“产煤地区振兴临时措施法”主要是发放补贴和减产，并诱导企业从事非煤产业。

1967年制定的“改造特定纤维工业结构临时措施法”，主要是促进企业合并和为设备更新提供资本支持；第二阶段是1978年到1983年之间，1978年日本政府制定了《特定产业安定临时措施法》，逐步对硫磺工业、煤炭工业和纺织工业等衰退产业实施大规模的政策干预，通过该法的实施，促进了衰退产业资金的流通，盘活了衰退产业的闲置资本；第三阶段是1983年以后，即日本制定了“产构法”以后，“特定产业结构改善临时措施法”主要内容是政府协助或资助企业进行设备更新。

政府除了通过法律的形式进行援助外，还由主管大臣对产业内企业提出减产劝告、合理化建议等措施，如通产省对钢铁业实施了“三次合理化建议”，尤以第三次的内容最为详尽，对钢铁业提供从资金到加速折旧、设备更新、税收减免、出口补贴等各方面的具体措施。

与上述法律相配套，日本政府还筹措了大量资本用作退出产业补贴或优惠贷款。

（三）国内企业退出经验目前，国家各部委已相继下发了铜冶炼、铝、煤炭、水泥、纺织、电石、焦化、铁合金、钢铁、电力、铅锌等11个行业结构调整指导意见，并出台了一系列配套措施：推进资源整合及建设项目清理认定工作，提高市场准入门槛。

制定并公布了铜冶炼、电石、焦化、铁合金等行业准入条件，对符合准入条件的企业定期进行公告，还重新修订了《水泥产品生产许可证实施细则》，加大实行差别电价政策的力度。

对锌冶炼行业限制类企业实施了差别电价政策，并提高了电解铝行业淘汰类、限制类企业差别电价幅度，下调了部分高耗能、高污染、资源性产品的出口退税率，停止了氧化铝、铁合金、铜精矿等产品的加工贸易。

在北京，政府在政策方面给予耗能大户更严格的约束，引导企业降低能耗。

例如采取公布能耗指标、制订分行业能耗标准、建立新上项目能效筛选机制等措施，加强对重点行业的监测。

2006年3月《北京工业能效水效指南》正式公布，首次对工业39个大类行业、188个中类行业提供了能效、水效的参考数据。

通过《北京工业能效水效指南》，政府建立新建项目筛选机制，同时为开发区招商选资提供量化依据。

同时，北京工业部门正在制定造纸、水泥、电镀等行业退出标准。

在上海，针对一些污染能耗大、产出水平低、生产工艺差、社会就业少的劣势行业，根据其产业标准（企业标准、技术标准、环境保准、能耗标准、土地利用标准、效益标准、竞争力标准等）进行单项指标评价和综合评价，分行业、技术、产品、企业四个层次确定淘汰对象，然后主要通过“一停四转（即关停消号、布局转移、产业转型、土地转性、资产转化）”的方式促进淘汰落后的企业。

同时，上海还鼓励和推动有实力的大型企业以资产、资源、品牌和市场为纽带实施跨地区、跨行业的兼并重组，促进产业集中化、大型化、基地化，向资源和市场一体化、经营规模化、资源综合利用化方向发展。

此外，上海各区淘汰劣势产业有独特的方法和经验。

奉贤区以“腾笼换鸟”的方式，在张家港开发建设工业园区，为劣势产业创造退出通道门和闵行区以土地回购的方式推进劣势产业的淘汰和转移，青浦区以环保、技术、安全、电力供应等手段，实施全方位监督，迫使劣势企业退出。

2007年上海开始实施差别电价节能降耗，通过价格杠杆来调节相关产业的能耗，逐步建立完善污染能耗大的行业退出机制。

深圳市重污染企业退出现状及主要问题（一）深圳市重污染企业退出现状深圳市重污染企业大部分都属于“三来一补”企业，这些劳动密集型的“三来一补”企业大部分投资少、规模小，而且生产工艺技术落后、能耗高、资源利用率低、废弃物排放量大、产品的附加值相对较低，对环境的危害比较严重，主要分布在龙岗、宝安两区。

龙岗区和宝安区分别针对重污染行业现状和深圳市政府退出重污染行业的指导方针，结合自身特点，采取了各种形式的退出方式，取得了明显成效。

2006年8月，龙岗区出台了《龙岗区淘汰重污染企业实施方案》，要求到2006年底，对全区所有排放污染物不达标的牛皮加工企业一律停产关闭。

深圳的制革企业主要集中在龙岗区，坪地、坑梓、横岗街道的29家牛皮厂，目前已关停并转25家，到目前，达到龙岗区环保局制定的排污标准并正在经营的牛皮厂只剩4家。

宝安区环保局从2005年9月开始，实行工业污染企业环保诚信分级管理办法，并在2005年11月向社会公布绿牌、黄牌、黑牌企业名单。

2006年8月14日，宝安区环保局对深圳市鹰松五金塑胶制品有限公司等15家企业实施了《限期整治决定书》。

这些企业大部分为电镀、线路板行业重污染企业，以及长期超标排污严重污染环境企业。

（二）重污染企业退出面临的主要问题深圳市重点退出的污染行业（电镀、印刷电路板、印染、塑料制品等）和深圳市各区经济发展的矛盾性和相容性问题。

目前的重点退出的污染企业为各区（特别是宝安、龙岗）经济做出了很大的贡献，例如深圳市电镀企业2005年平均年产值达到2774.6万元，这一产值规模在国内同行业的企业中处于领先地位，远高于全国平均水平。

如何利用退出行业的土地厂房资源发展新的经济增长点遇到了许多困难和矛盾。

重污染企业退出过程中的市场机制、法律规范、政府行为、企业行为和公众媒体行为之间的定位和协调问题。

重污染企业的退出必须依法操作，政府和公众媒体应依法对退出企业进行监督，但是，目前除环保法规和生产工艺技术标准外，深圳市重污染企业退出工作展开的可执行和操作依据很不充分。

退出企业的资本消化和资产处置问题。

如果关闭经济效益较差的重点污染行业中的企业，将会涉及到债权和债务的处置问题。

如果转移重点污染行业中的企业，将会涉及到企业转移成本的核定和补偿问题。

由于目前还没有规范的补偿和处置方式，给重点污染行业退出带来很大的难度。

退出企业的员工安置、再就业的社会保障问题。

重点污染企业退出，深圳市重点污染企业退出必然导致职工失去原有的工作岗位，由于深圳市大部分务工人员来自于外地农民，农民工技术单一，年龄偏大，很难通过市场途径再就业，因此大部分员工需要安排才能就业，这给重污染企业退出工作开展带来很大压力。

重污染企业的标准把握问题，虽然人们“重污染”的概念比较清楚，但是“重污染”是与其他企业比较而得出的，如果缺乏衡量技术标准和评价指标体系进行考评，在实际操作中很难把握。

深圳市重污染企业退出的政策建议产业退出往往与职工失业现象密不可分，容易引起经济与社会的不稳定。

即使在信奉“适者生存”的资本主义国家，政府对衰退产业也不是撒手不管的。

如日本的《特定萧条产业安定临时措施法》和《特定萧条行业离职者临时措施法》对衰退产业的停产、设备报废和失业者再就业规定了政策措施。

当前，深圳市正面临着产业结构升级的艰巨使命，重污染企业的出现和相应的退出政策是不可缺少的。

根据以上深圳市退出重污染行业面临的问题分析，深圳市对重污染企业的退出政策思路应当是：通过制定相关法规条例、政策，降低这些重污染企业的能耗和物耗，提高其污染物排放标准，综合运用法律、经济和行政等手段，科学建立和完善深圳市重污染企业的退出机制。

（一）运用法律手段，建立退出的法律保障体系根据美国和日本的产业退出经验，深圳市重污染企业顺利退出应当制定具体企业退出援助法，以便从土地、贷款、财政、人员制度等方面对退出企业的支持有一个法律保障。

尽管深圳市政府为了解决资源稀缺与经济高速增长之间的矛盾，更有效地利用资源和保护环境，出台了《深圳特区循环经济促进条例》，该条例明确了发展循环经济的基本原则，确立发展循环经济的基本制度和措施，并制定了相应的鼓励与处罚措施。

但《深圳特区循环经济促进条例》属原则性的条款，如果让重污染企业顺利退出，还需系统的各专项配套法规和具体实施办法。