公众有效参与：一个亟须关注的议题

２０１７年第１期　ＮＯ．１，２０１７　理论与现代化　

ＴＨＥｏＲＹ　ＡＮＤ　ＭｏＤＥＲＮＩＺＡＴＩｏＮ　２０１７－０１　

Ｊａｎ，２０１７　

公众有效参与：一个亟须关注的议题　代凯　摘要：在当代中国快速发展的公众参与实践中，公众有效参与不足问题正日益凸显，已成为制约公　众参与影响力和破坏政府行政公信力的重要因素。缺乏有效公众参与的原因是多方面的，包括公众参与制　度设计不完善、公众参与操作机制不科学以及官员对公众参与存有顾虑等。推动公众有效参与，需要政府　从制度层面建立完善公众参与的信息公开制度、权利制度、程序制度和反馈制度，从机制层面主动预判公　共决策中可能存在的参与问题和风险、科学分析不同利益相关者的参与动机和利益诉求以及理性设计决　策不同阶段中公众参与的目的和方式，从个体层面强化培育政府工作人员的民主行政理念和公众参与技　能。通过多方并举，实现公众参与的有序发展，更好发挥公众参与的积极效果。　关键词：公众参与；政府治理；决策制定　中图分类号：Ｄ０３５　文献标识码：Ａ　文章编号：１００３—１５０２（２０１７）０ｌ一００６９—０７　

公众参与是政府治理现代化的重要内容。党的十　八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若　干重大问题的决定》指出，要“更加注重健全民主制　度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政　治参与”，“推进协商民主广泛多层制度化发展”。在公　民权利意识高涨与网络信息技术发达的今天，面对日　益复杂的社会问题和多样化的公共服务需求，传统的　政府单方面、封闭式管理与决策模式已经难以适应，　公众参与已成为现代民主国家决策制定和公共管理　的必由之路。改革开放近４０年尤其是进入２１世纪以　来，中国公众参与受到了党和政府的高度重视，各级　政府和职能部门开展了形式多样的公众参与实践。值　得注意的是，公众有效参与不足问题正日益凸显，已　成为制约公众参与影响力和破坏政府行政公信力的　重要因素。推动公众有效参与是理论界和实务界迫切　需要研究与解决的现实问题。　

一、

公众有效参与的严重缺失　

公众参与包括有序参与和有效参与两个面向。自　

党的十六大报告首次提出“扩大公民有序的政治参　与”以来，在中央政策导引下，倡导公民有序参与已经　成为社会各界的普遍共识。所谓公众有序参与，是指　“公民在认同现有政治制度的前提下，为促进国家与　社会关系良性互动、为提高政府治理公共事务的能力　与绩效而进行的各种有秩序的活动”［１１３　。之所以强调　有序参与，是因为公众参与在促进决策科学化和民主　化、提升决策合法性的同时，有可能引发一定的社会　风险或政治冲突闭。因此，确保公众参与在法律与制度　的框架内进行是发展公众参与的题中之义。在重视公　众有序参与的同时，一个不可忽视的问题是公众有效　参与的严重缺失。所谓公众有效参与，是指在政府治　理与公共决策制度过程中，政府与公众通过理性与互　动的形式，使得公众参与主体能够达成预期的目标，　公众参与机制能够发挥应有的作用，公众参与结果能　够对最终的决策制定产生实质性影响。如果政府开展　公众参与活动仅是“为参与”而“参与”，仅有“形式”而　无“内容”，这样的参与显然是无效的。　应当说，进入２１世纪以来，我国的公众参与已经　

基金项目：广东省哲学社会科学“十三五”规划学科共建项目“旧城改造中公众参与的困境与对策研究”，项目编号：ＧＤ１６ＸＺＺ０２。　作者简介：代凯（１９８８一），男，ｑ，￣ｆ－东省委党疲（广东行政学院）行政学教研部副教授，管理学博士。邮编：５１００５３　

６９　取得了长足的进步，公众参与在环境保护、城市规划、　行政规章制度、公共预算、绩效评估等诸多政府管理　领域相继开展。然而，公众参与仍然存在参与制度不　足、参与渠道不畅、参与效果不佳等诸多问题，应付式　参与、操纵性参与、符号化参与和灰色性参与等缺乏　实质意义的参与依然大量存在嘲。以国内很多地市开　展的公众参与政府绩效评估活动为例，在公众参与信　息公开层面，由于政府对绩效信息公开存在不公开、　不及时公开和选择性公开等问题，公众很难知晓和查　询相关信息，导致评估结果的科学性大打折扣；在公　众参与渠道平台层面，较为典型的做法是采用公众满　意度评议和公众满意度调查等方式，但这些公众参与　机制在便捷性、及时性和有效性等方面存在不足；在　公众参与结果运用层面，很多情况下，政府没有将公　众参与的结果真正运用到决策制定中去，公众参与变　成“走过场”，甚至沦为一场“秀”［４１。除政府绩效评估领　域公众参与存在上述问题之外，其他领域的公众参与　同样存在类似问题。　公众有效参与的严重缺失造成短期与长期两方面　的不良影响。短期不良影响主要是制约公众参与影响　力，公众参与不能发挥实质性效果。公众参与理论研究　先驱阿恩斯坦（Ｓｈｅｒｒｙ　Ｒ．Ａｒｎｓｔｅｉｎ）指出，“拥有真正能　影响决策过程结果的权力与走走公民参与的过场之间　有着巨大的区别”　。就公众参与活动本身而言，由于　政府在公众参与信息公开、公众参与制度保障和公众　参与机制选择方面存在的诸多问题，造成整个公众参　与活动的失效。很多公众参与活动发生在政府决策制　定之后，公众参与对政府决策和公共政策制定无法产　生影响。长期不良影响主要是破坏政府行政公信力，加　剧公众对政府的不信任感。政治信任与政府公信力对　政党执政和政府行政意义重大。统计分析表明，公众参　与与政府信任之间存在复杂的相关关系，扩大公众参　与并不必然提升政府信任水平闸。尤其是缺乏参与结果　反馈机制，公众不知道自己提出的意见建议是否以及　被如何采纳或处理，很容易引起公众对政府的质疑、不　满和不信任感。总之，缺乏有效公众参与会破坏政府与　公众之间的良ｌ生互动与和谐关系，甚至造成官民之间　的对立状态，影响决策的科学化和政策的执行力。　７０　二、缺乏有效公众参与的原因分析　在当代中国公众参与实践中，存在大量的象征性　参与和操纵性参与行为，公众参与对公共政策制度和　公共事务管理的影响力依然有限。缺乏有效公众参与　的原因是多方面的，包括公众参与制度设计不完善、　公众参与操作机制不科学以及官员对公众参与存有　顾虑等。　（一）公众参与制度设计不完善　公众参与面临较为突出的制度缺失问题，在信息　公开制度、权利制度、程序制度等方面存在较大短板，　这会使政务信息的丰富性、参与者的代表性、参与规　则的明确性和参与结果的有效性方面产生问题，影响　公众参与的有效性。　其一，政府信息公开存在诸多障碍。科层组织运　作的封闭取向使得政府很容易掌握大量的政务信　息，与此同时公民却缺乏了解政务信息的渠道，公民　与政府之间存在严重的信息不对称　。虽然早在２００８　年《中华人民共和国政府信息公开条例》的实施就标　志着中国政务公开正式步人制度化、规范化的发展　阶段，在此之后中央也出台了多份关于政务公开的　文件，然而，在各级各部门的具体实施中，政务公开　的广度和深度参差不齐，公民获取政务信息仍然存　在诸多问题。目前，政府网站已经成为政府政务信息　发布的主要平台，然而这些网站在信息发布的全面　性、时效性方面问题很大，甚至一些网站沦为“僵尸　网站”。　其二，公众参与权利缺乏法律保障。我国《宪法》　第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。　人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地　方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种　途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管　理社会事务。”宪法虽然规定了公众参与公共事务管　理的权利，然而，由于政府管理和公共政策涉及的领　域和范围十分巨大，涉及的议题和决策非常复杂，因　此，这一规定的实现需要相关具体领域的法律予以明　确。近年来，国家开始重视对公众参与政府管理的法　律法规保障，尤其是在行政规章制定、环境影响评价、　重大行政决策领域等。然而，这些法律法规规章通常　只是规定了公众参与的具体形式，例如听证会、座谈　会、论证会等，没有对公众参与的主体及其权利予以　明确规定，也没有对政府是否采纳以及如何采纳公民　参与予以明确限制。　其三，公众参与程序缺少明确规定。行政程序对　于防止行政权力的滥用和约束公务人员的自由裁量　权作用显著网。应当说，在公众参与实践中，并非没有　有关公众参与的程序规定，然而，程序规定的可操作　性却是一个问题，“应由谁来参与”（参与主体）、“参与　什么”（参与客体）和“怎样参与”（参与方式）等关键问　题都没有明确的规范。在公众参与比较活跃的环境保　护领域，我国法律虽然在《环境影响评价法》中对公众　参与专项规划和建设项目的环境影响评价作了相关　规定，但是这些规定通常都太过原则，缺乏可操作性。　这种缺失使得在实际操作过程中，政府可以较为随意　地选择参与者和制定参与规则。　其四，政府对公众参与的结果缺乏反馈。缺乏及　时、全面、有效的反馈是当前我国各类公众参与制度　设计中存在的最为突出的问题。应当说，很多制度对　在哪些领域开展公众参与、以怎样的形式开展公众参　与都有了相关规定，但在公众参与的反馈问题上却没　有对政府应当在什么时限内、通过什么样的形式向公　众反馈参与结果做出规定，即反馈结果没有成为政府　的一项义务。以政府部门惯用的公众意见征集为例。　针对某一公共议题，政府通过媒体向公众发起了公开　征求意见建议的邀请，然而征集意见结束后，政府并　没有相应的反馈，公众不知道自己提出的意见建议是　否以及被如何处理，更不知道公众参与究竟对最终的　决策制定产生了什么影响。长此以往，公众很容易产　生“参与不参与一个样”的负面认知。　（二）公众参与操作机制不科学　公众参与无效在很大程度上与公众参与操作机　制的设计不当有关。公众参与操作机制的核心在于根　据不同的领域和议题，选择恰当的公众参与方式引导　和吸纳公众参与其中。公众参与包括许多具体的参与　机制，比较普遍的例如听证会、公开征集意见、民意调　查、座谈会、论证会、信函、电子信箱、网络留言等。选　择何种公众参与机制，需要政府根据议题属性、利益　群体分析等综合因素审慎设计。如果仅凭领导干部的　一时冲动却没有与之相对应的设计良好的工作方案　和资源保障，那么公众参与活动很可能会草草收场，　甚至会产生负面效果。例如，在２０１３年广东鹤山民众　反核燃料厂项目事件中，鹤山市政府委托几个咨询公　司就核燃料厂项目进行社会稳定风险评估，几个公司　都得出了“低风险”的评审意见。然而，在该项目社会　稳定风险评估公示之后，江门市以至周边城市的民众　立即表达了强烈的反对意见，大批市民到江门市政府　门前“散步”，最终该项目被取消。该案例中，并非没有　公众参与，政府及相关部门采取问卷调查、实地走访　和召开座谈会等三种方式对项目周边群众进行了意　见征询，然而，由于没有对项目的潜在风险和潜在利　益群体进行充分的考虑，没有进行更大范围、更深程　度的公众参与，从而导致了社会稳定风险评估的失　效。缺乏科学的公众参与操作设计极有可能造成公众　参与的无效，继而对政府决策和管理产生无法估计的　风险。　（三）官员对公众参与存有顾虑　缺乏有效参与与官员的模棱态度有关。公众参与　有利于提高决策制定质量和政策执行效率，提升政府　管理的合法性。从积极层面而言，政府开展公众参与　显然是具有正向功能的。然而，一些地方政府和职能　部门开展公众参与活动并非是基于上述因素，而是由　于来自社会层面的压力被迫为之。当代中国，许多社　会公众不再认可“被管理者”的身份，而是以“主人”的　姿态向政府提出了更多的利益诉求，并希望通过各种　渠道参与公共事务管理【９１。传统的政府自主决策、闭门　决策模式已经不能适应社会发展，政府必须对社会予　以回应，扩大公众参与。然而，开展实质性的公众参与　不仅需要花费一定的时间、金钱和精力，更重要的是　意味着对政府权力的某种削弱，造成决策的不确定性　和未知风险，政府和官员显然对此有所顾忌。出于社　会稳定考虑，官员会基于各种理由、通过各种形式主　导公众参与过程，控制公众参与的民意表达程度，操　作公众参与的时机和渠道，从而降低公众参与的实质　性影响。