公共行政学第一讲 绪论
公共行政学_绪论(1)
一、课程性质与目的《公共行政学》是行政管理专业的一门专业基础课程，本课程汲取了当今国内外行政学研究的最新成果，特别是借鉴了20世纪90年代西方发达国家行政学研究的最新观点。
通过本课程的学习，有助于了解公共行政学的基本概念、基本理论，以及系统地把握公共行政学的主要内容，了解该课程最新、最前沿的知识，从而为行管专业的其它课程的学习奠定坚实基础。
二、课程简介本课程包括系统讲授、讨论、作业、案例分析等教学环节，要求准确掌握本课程的基本概念、基本理论，并能理论联系实际地灵活运用，对本课程的主要内容有一个大概的知识轮廓，并能够运用所学知识分析问题和解决行政管理领域的相关问题三、教学基本要求行政学是一门研究范围比较广泛的应用性学科，课程教学时，应坚持理论联系实际的原则，把传授知识和培养技能结合起来，把课堂教学和课外实践结合起来，达到学以致用的目的。
本课程以政府对社会公共事务的管理为研究对象，以行政管理的规律和方法为研究重点。
本课程学习应达到以下基本要求：了解行政管理学产生发展过程以及学科特征、领导方法与领导艺术、国内外行政改革与行政发展状况；掌握行政职能理论以及行政权力设置与行使、行政组织体制的内容以及人事行政理论、行政决策理论与行政实施的过程、法治行政、依法行政、行政绩效的基本理论。
四、教学方法课程主要采用理论教学，案例讨论为辅，PPT教学。
1.1.1 行政管理行政管理的概念侧重于技术的问题，追求行政行为的效率公共行政是指现代政府特别是狭义的政府（即行政机关）管理社会公共事务、提供公共服务的活动公共管理是以政府为核心的公共部门（含非政府公共部门）增进与公平分配社会公共利益的管理活动。
为何需要公共行政社会发展和分工的需要；联系公民与国家的纽带：政府是什么？政府是如何对公民的？公共行政的职能：执行法律、制定政策、提供服务……第一节行政的概念阐释1.1 古代中西方不同的行政理念（1）中国古代的行政理念在古代中国文献中，“行政”一词的基本含义就是管理国家事务，统治天下。
公共行政学1第一章《绪论》参考PPT
第二节 公共行政学的演进
二、传统公共行政研究时期 2、代表人物及主要观点
（4）怀特
1926年出版了《行政学导论》
（5）魏洛比
1928年发表了《行政学原理》
（6）费富纳
1946年出版了《行政学》
（7）古立克和厄威克
28
管理七职能论
第二节 公共行政学的演进
三、修正公共行政研究时期 1、时间范围 这一时期以艾顿•梅奥（Elton Mayo）1933年
11
第一节 公共行政学概述
四、公共行政学的学科特点及与相关学科的关系 （一）公共行政学的学科特点 1．综合性 2．实践性 3．系统性 4．技术性 5．发展性
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第一节 公共行政学概述
四、公共行政学的学科特点及与相关学科的关系 （二）公共行政学与相关学科的关系 1．公共行政学与政治学
2．公共行政学与行政法学
所有的工商企业组织中都存在六大类基本活动； 技术活动、商业活动、财政活动、安全活动、会 计活动和行政管理活动。
行政管理活动又分为计划（Planning）、组织 （organizing）、指挥（commanding）、协调（c oordinating）和控制（controlling）五种。 24
第二节 公共行政学的演进
3．公共行政学与企业管理学
4．公共行政学与社会学
13
第一节 公共行政学概述
五、现代行政现象与现代行政精神 （一）现代行政现象 1．行政职能扩展。 行政国家（Administrative State） 2．不良行政现象增加。 “帕金森定律”、彼德原理 3．行政管理和行政管理理论现代化。
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第一节 公共行政学概述
的社会问题、矛盾冲突甚至对抗对国家控制和管理
第01章 公共行政学绪论
第一章 绪论
• 第一节 行政与行政学概述
• 一、公共行政的含义 • （一）公共行政的概念
•
“兽相食，且人恶之，为民父母，行政不
免于率兽而食人，恶在其为民父母也？”
——孟子《梁惠王·上》
6
• 公共行政是指国家行政机关以公共利益为目标，
以宪法和法律为依据，通过制定和实施公共政策， 对社会公共事务进行管理的活动。
• 公共行政是指国家行政机关管理社会公共事务、 提供公共服务的活动。
•
7
• 这个界定包含如下内容： • 第一，公共行政的主体是国家行政系统中的
中央以及地方各级政府。 • 第二，公共行政的客体是全社会范围的公共事
务。 • 第三，公平、公正是公共行政的最高价值取向。 • 第四，宪法和法律是公共行政的依据。 • 第五，公共政策是政府管理社会公共事务的基
• （二）规范研究方法 • （三）实证研究方法 • （四）比较研究方法 • （五）案例研究方法 • （六）跨学科研究方法
•
16
四、公共行政学研究的趋向
• 1、从演绎分析转向归纳分析。从一般到个别转为从 个别到一般
• 2、从价值分析转向实证分析。从应然到实然 • 3、从静态分析转向动态分析。从制度、结构研究转
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（二）行政管理学产生的理论渊源
• 1、西方近代政治学尤其是国家学说，为行政管 理学提供了理论和思辩的研究方法。
• 2、君主制时代德、奥两国的官房学。 • 官房学又译计臣学，主要研究如何有效地为
国家(君主)管理财政、经济、行政等问题。 • 官房学以后演变为公共财政学。
24
• 3、英国的文官制度。 • 英国在1805年设立了常任文官，1854年正式
确立了常任文官制度。
公共行政学概述
第一章绪论第一节公共行政学概述一、公共行政学的涵义公共行政学，亦称行政学、行政管理学，相近的学术称谓另有公共事务管理学、公务管理学、政府管理、公共管理等。
英文名称为Public Administration早期的公共行政学1911年弗雷德里克·泰罗（Frederick Taylor）《科学管理原理》20世纪初期弗兰克·古德诺政治与行政的“两分法”60年代以后，赫伯特·西蒙（Herbert Simon）为代表的全新决策理论的提出及其应用，不仅从理论上对提出了挑战，而且拓宽了行政研究的领域，提高和强化了“管理”在行政研究中的重要性。
关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。
在一般情况下，它主要反映政府（国家行政机关）管理国家事务、社会事务和自身事务的活动，并通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，开掘公共行政管理的规律性，帮助和推动这些活动的科学化、法治化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程。
值得强调的是，政府公共行政管理在宪法意义上具有明确无误的公共属性和公共服务的职能，与此相一致，“合法性”和“有效性”构成了政府一切行政管理思想和行政行为的基本价值标准。
二、公共行政学的研究对象与学科目的第一，研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法，根本目的在于如何确保政府的行政宗旨，确保政府及其官员依法行政，防止政府及其官员侵权、越权甚至实行行政专横，同时确保政府及其官员积极而有效地履行宪法和法律赋予的公共行政职能。
第二，研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式。
其基本任务集中在4个方面，即如何不断地提升政府公共政策的质量，不断地提升政府社会管理的水准，不断地强化政府公共服务的功能，不断地提升政府的“与时俱进”和自律的能力。
公共行政学-第一章-绪论
第一章 绪 论
目录
1
公共行政概述
2
公共行政学的产生与发展
3
公共行政学的学科范畴
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第一节 公共行政概述
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一、行政与公共行政的语义
（一）行政的含义
行政即对国家事务的管理活动 主体---政府
（二）行政与公共行政
外文语言的转换 行政，行政管理，政府管理，公共行政这些名 称不存在本质上的区别，都是关于政府公共行 政现象的研究，但却从一定意义上反映了公共 行政学的发展历程，反映了研究理念和研究侧 重点的差异。
第三节 公共行政学的学科范畴
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一、公共行政学的研究对象和范围
I. 需要关注行政体制与组织---谁来做的问题
II. 研究在一定的行政体制条件下，行政组织如何 依靠公共资源，运用各种手段对社会事务进行 管理和提供服务---怎么做的问题
III.行政组织凭借与运用国家行政权力的一种管理 与服务活动---要遵守的原则
第一节 公共行政概述
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一二、公共行政的概念与特征
（一）概念
政府依法以一定的组织形式行使行政权力 ，管理公共事务，提供公共服务的活动
（二）特征
以政府或者行政机关为基本形 式，但不以此为限
主公合体共法的 性 性特定公配性共置行效主 依 行 行政 率以 公 资 公 和体 法 政 政的 的国 共 金 共 发合 进 机 争根 基家 行 来 行 展法 行 关 议本 础的 政 源 政财 在 应目 上名 组 或 是政 公 依标 ，义 织 者 因预 共 法是 不行 所 国 为算 行 解如 断使 在 家 社与 政 决何 地公 地 的 会审 活在 满共 域 预 公计 动最 足权 内 算 共等 中大 公力 的 或 需工 的化共居者求作职的需民公及权实求都共其、现、是资变程社实平金化序会现等渠发应资公的道展有源共个而法体存可在依 变动性 利益。因此各个不同的国家和地区在不同的时间所采
第一讲：绪论 比较公共行政PPT
广义政府与狭义政府
在西方国家，政府这个概念有广义和狭义之分。 广义的政府指的是一种政治制度形式，它和政
体是同义的，即广义的政府包括立法机关、国 家元首、行政机关、司法机关等组成要它和政 体是同义的，即广义的政府包括立法机关、国 家元首、行政机关、司法机关等组成要素。 狭义的政府指的是国家行政机关。 本书基本上以狭义的政府为研究对象。
国外政府与西方政府
比较公共行政一般是以国外政府为研究对象的，但 是比较公共行政不可能对所有国家作逐一的研究。
本书以西方发达国家作为研究对象，主要包括英国、 美国、法国、德国、日本、加拿大、澳大利亚等。 这里所说的西方不是一个单纯的地理概念，而是糅 合了政治、经济等多种因素的综合性范畴。
Байду номын сангаас
传统政府与当代政府
➢ “在能够证明有任何公共行政的普遍原则之前我们要 更多地研究比较行政学”。
兴盛于新公共行政时期
原因： 行政学研究范围的扩大：20世纪中期跨国
研究兴起 行政研究和实践者的海外经历 行政生态理论的出现
1960年成立了隶属于美国公共行政学会的比较行政 小组（CAG）
三个趋势：由规范研究向经验研究、由特殊规律的研 究向一般科学规律、由非社会生态学基础到社会生态 学基础的转换（里格斯）。
地方级政府与中央政府
中央级政府指的是一个国家最高层级的政府。在 单一制国家里，中央级的政府就是中央政府，但 在联邦制国家，中央级政府是联邦政府。
地方级政府指设于地方各级行政区域内掌握行政 权力，负责行政工作的政府机关。
本书以狭义政府为对象，在研究层级上主要限定 在中央级政府。
日本是都、道、府、县为一级行政区 划，下设市、町（相当于镇）、村。
本书以行政学的基本理论作为指导，研究分析当代西 方政府行为的具体运作。
《公共行政学绪论》课件
透明与公开
公共行政追求透明和公开，确 保公众了解政府决策的过程和
结果。
公共行政的伦理观
01
02
03
04
忠诚于国家
公共行政人员应忠诚于国家， 维护国家利益和社会稳定。
服务公众
公共行政人员应以公众利益为 出发点，全心全意为人民服务
。
秉持公正
公共行政人员在执行公务时应 秉持公正原则，不偏不倚地处
公共行政人员的道德规范
公共行政人员需要遵守职业道德规范，树立良பைடு நூலகம் 的职业道德形象，做到廉洁奉公、勤政为民。
05
公共政策与执行
公共政策概述
公共政策定义
公共政策是政府为了解决公共问题、达成公 共目标，经过一定的决策程序而形成的具体 行动准则。
公共政策功能
公共政策具有导向、调控和分配功能，旨在规范和 指导个人和组织的行动，实现社会公共利益的最大 化。
公共行政将更加注重实际效果和公众满意度，而不仅仅是过程管理。
合作与伙伴关系
公共部门将更加注重与其他组织、社区、非营利组织建立合作关系， 共同解决复杂的社会问题。
持续学习和创新
面对不断变化的环境，公共行政需要保持持续学习和创新的态度，以 适应未来的挑战。
更高的透明度和问责制
随着公民参与意识的提高，公共行政将更加注重透明度和问责制，确 保公众对政府的监督。
公共服务提供
公共行政机构负责提供各种公共服务，满足 公众的需求和利益。
监管市场与维护公共秩序
公共行政机构对市场进行监管，维护公平竞 争和公共秩序。
公共行政的价值
公正与公平
公共行政追求公正和公平，确 保所有公民享有平等的权利和
公共行政学
公共行政学第一章绪论学习重点：一、行政与公共行政的含义。
1、行政：顾名思义，就是指政府处理政务，也就是处理社会公共事务。
2、公共行政：是指公共组织的行政，即公共组织对社会公共事务的管理。
也可以说，公共行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、民主性的规律的交叉性与综合性学科。
在这里公共组织主要是指政府，公共行政就是政府行政。
二、公共行政的特点。
1、公共行政的首要特点是它的公共性。
公共性是指公共行政以实现公共利益为目标。
2、公共行政的政治性。
3、公共行政具有严格的法制性。
公共行政必须忠于宪法，维护并执行宪法。
4、公共行政的民主性。
公民参与和行政公开是民主行政的重要标志。
5、公共行政的公平性。
6、公共行政的高效性。
三、公共行政的作用。
1、公共行政是对国家的治理。
2、公共行政是执行人民意志和实现公共利益的保证。
3、公共行政是发展社会主义市场经济的保证。
4、公共行政是加速我国社会主义建设的需要和参与国际竞争的保证。
5、公共行政是教育和培养一支高素质、会管理的国家公务员队伍的需要。
四、公共行政学的产生和发展。
1、科学管理时期（19世纪末至20世纪30 年代）。
主要代表人物有：威尔逊、古德诺、韦伯、泰勒、法约尔、古立克、魏劳毕等。
2、行为科学时期（20世纪30年代至20世纪60年代）。
这个时期公共行政学的特点是用动物学和心理学的方法，研究人类行政行为的心理和行为特点，并且试图抽象出一些共同的行政原则和方法。
3、新公共行政学时期。
所谓新公共行政学（20 世纪60 年代至70 年代）是相对于传统公共行政学而言的。
但是它也仅是在某些价值观念上与传统公共行政学有所区别，并且也无法根本改变官僚制的管理体制。
4、新公共管理时期（20 世纪70 年代至今）。
新公共管理主张市场至上，将市场机制引入政府管理；主张企业家型政府；主张将一些公共部门私有化，或公共部门与私营部门合作，认为只要这样才能解决公共部门效率低下问题；主张权力下放，提高效率和服务质量；同时，还主张引进竞争机制，顾客至上等。
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2020/12/11
“官僚制”模式（Bureaucratic Model ）有三个最重要的特征： （1）劳动分工原则（专业化）。
韦伯认为组织成员不必样样精通，各个成 员只需按分工原则专精于自己岗位职责的 工作。 （2）层级节制原则 （等级制）。
2020/12/11
☆威尔逊和古德诺的“政治行政二分”思想在 当时的影响：
1. 他们的观点直接地影响了美国的政治现实，推动了 现实的行政活动从政治活动中剥离出来，很大程度 上有助于克服政治党派对行政活动的干预。
2.他们的这种观点影响了当时代行政管理活动的关注 点（即突出行政活动的管理性特点，弱化甚至排斥 了政治性特征）。并且，之后不同时期的思想都摆 脱不了对公共行政“技术性（管理性）”与“政治 性”色彩的不同偏重。 虽然没有明确提出，这里对行政人员的本质暗含 一个 “行政人”假设，强调行政领域是独立于政 治世界之外的领域，故行政人员也应该奉行政治中 立原则，不参与党派斗争，不以党派褊私影响行动 ，从而能够公允地执行政策。
2020/12/11
古认为尽管行政管理还保持着分化非常明显，行政活动相对于政治活动 确定无疑地突显出大量非政治性（技术性） 的内容。
对应于政治与行政的区分，古认为那些 从事政治活动的人，通常被称为“政务官” 或“政治家”，而从事行政管理的人，往往 被称为“事务官”或“技术官僚”。
2020/12/11
Question: 今天我们应该如何看待韦伯的官僚制
组织模式？ “官僚” 过度 (西方) “官僚”不足（我国）
2020/12/11
（二）新古典主义时期的公共行政学（ 1940’s-1960’s）：
★这一时期的公共行政学首先受到行为主义管 理理论影响：
☆梅奥（1880-1940）：
1887年，威尔逊发表论文《行政学研 究》，标志着公共行政学的诞生。
2020/12/11
在这篇著名的论文中，威尔逊首先提 出应该分出一个独立的行政的领域，对 行政的研究也成为一项专门的学问和独 立的学科。
2020/12/11
威尔逊在什么背景下提出这一思想 ，这个思想怎么理解？
在早期行政活动中，主导立法机构 的政治党派较多干预行政活动，主要体 现在获胜党对行政机关有人事控制权， 即行政机关人选不管职位高低大小都是 由执政党的权势人物委任的，早期的这 种人事制度被称为“政党分赃（肥）制 ”。
公共行政学第一讲 绪论
教材：
●张兴杰、朱生伟主编:《公共行政学》,中 国农业大学出版社，2008年11月。
基本参考书目：
1．竺乾威主编：《公共行政学》(第三版) ， 复旦大学出版社，2008年1月。
2020/12/11
2．[美]尼古拉斯•亨利 著 ： 《公共行政与公共 事务》( 第 八 版 )，中国人民大学出版社， 2002年4月。
3．[美]理查德•J•斯曼尔世二世 著 ： 《公共行 政学：概念与案例》（第七版），中国人民 大学出版社，2004年11月。
4．丁煌著：《西方公共行政管理理论精要》， 中国人民大学出版社，2005年8月。
5．谭功荣著：《西方公共行政学的思想与流派 》，武汉大学出版社，2008年6月。
2020/12/11
2020/12/11
由上述三原则来看，韦伯的“官僚制” 模式是一种理想的组织管理模型，从结构形 态上看呈“金字塔架构”，从精神内核看是 “法理型组织”。
韦伯思想在公共行政领域的影响：
韦伯设计的官僚制组织模式，后来被许多行 政管理学家所继承，并且直接影响了政府组 织体制的架设，在当时极大地提高了政府机 构的办事效率。韦伯也因此被称为“行政组 织理论之父”。
2020/12/11
梅奥是行为主义管理学派的奠基人。1933 年，梅奥出版了《工业文明的人类问题》一 书，正式创立了人际关系学说（行为主义的 早期派别）。1945年，梅奥又出版了《工业 文明的社会问题》一书，进一步阐述了他的 观点。
梅奥在霍桑试验中的发现在管理心理学中被 称为“霍桑效应”（是指人们由于受到额外 的关注而引起工作绩效上升的情况）。
相对泰勒来说，法约尔的管理思想立足于 高层领导者的角度，着眼于如何管好整个组 织。
法约尔语录：“对一个企业而言，一个管 理能力不错而技术上平庸的领导人一般要比 一个技术上出色而管理能力平庸的领导人有 价值得多。”
2020/12/11
法约尔的贡献在于：他提出了管理的14个 原则和5项职能。
尤其是其归纳的管理活动五个步骤（五项 职能）即计划、组织、指挥、协调和控制， 这种认识一直到今天都没有被突破。法约尔 因此被称为“过程管理之父”。
事前责任 事中责任 事后责任
2020/12/11
二、西方公共行政学的学科演进
注意三点： • 1.西方管理思想离不开西方社会自身的经济
、政治、社会环境，尤其是其特定的文化和 思维方式。 • 2.任何管理思想的提出，都离不开对人类本 质（即人性）的认识。很大程度上，对人性 的认识是我们划分一定管理时代的主要依据 。 • 3.西方公共行政学理论在发展的过程中深受 一般工商企业管理理论的影响，很多原理、 原则甚至直接借用和移植。
2020/12/11
Question:今天我们应该如何看待威尔逊和古
德诺的“政治与行政二分”思想？
2020/12/11
★古典主义管理思想及其在公共行政领域的影 响：
☆泰勒(1856-1915，美国人)：
2020/12/11
1911年，泰勒的《科学管理原理》一书问 世，该书在西方管理思想史上具有划时代的 意义。
6．[美]蓝志勇著：《行政官僚与现代社会》，中山 大学出版社，2003年。
7. [美]克里思·马修斯著：《硬球》，新华出版社 ，2003年。
其他相关资源：
1.广州电视台的“行风大家谈，沟通无界限” 节目。
2.毛寿龙：“制度分析与公共政策”网站（ /）。
3.《南方周末》。
科学的作业流程管理（标准化作业方法）是 由泰勒开创的，这使得工厂工人的工作由经 验走向科学，大大提高了这些基层作业人员 的工作效率。正是在此意义上，泰勒被称为 “科学管理之父”。
泰勒的管理方法立足于“经济人” 假设— —人的行为动机是为了最大程度地满足自己 的利益。
2020/12/11
泰勒科学管理理论的核心内容：
• 梅奥认为：工人的这种社会交往需求能否得到满 足，是提高生产率的关键因素。为此，企业的管理 者必须寻求一种新的领导方式，即必须具备一种人 际关系的技能，以最大程度满足工人的社会交往需 求，从而充分调动工人的主动性和能动性来提高效 率。
2020/12/11
梅奥创立的人际关系学说，在1949年美 国芝加哥召开的一次学术会议上，被正式命 名为“行为科学”。沿着梅奥开拓的方向， 行为科学家们对个体行为、团体行为、组织 行为和领导行为进行了深入细致的研究。 行为主义管理思想在公共行政领域的应用：
霍桑效应的印证：“智力测验结果被搞错之后”
2020/12/11
• 梅奥提出“社会人”假设，是指人总作为集体中
的一员而行动。 “社会人”不只单纯地追求物质报 酬，还追求人与人之间的友情、归属感、受人尊重 和安全感等社会的和心理的欲望的满足。
• 梅奥：“人是独特的社会动物，只有把自己完全 投入到集体之中才能实现彻底的自由”。
法约尔思想在公共行政领域的影响： 法约尔提炼的关于管理的普遍原则与步骤 在公共行政领域也是通用的，当时的行政学 家深受其管理思想的影响。
2020/12/11
☆马克思•韦伯（1864—1920，德国人）：
2020/12/11
马克思•韦伯的代表作是1922年出版的《 社会与经济组织理论》。
韦伯被称为“组织理论之父”，因为他提出 的官僚制（科层制）组织模式，成为现代社 会各种组织中最普遍的组织形态。
即在纵向上，实施严格的权威分层体系， 逐级管理。
2020/12/11
（3）依规章办事原则 （非人格化管理） 这一条统领前两条。 韦伯认为：个人专制和主管武断会影响组织
效率，而以规章的形式理性地分配权力，组 织结构是最有效率的。
他提出，官僚制组织内部应由一整套严格的 规则和章程来限定，所有组织成员（包括领 导）在组织内部的一切活动均需严格地按照 组织的法令和规章制度来进行，不能以任何 理由人为变通。
4.凤凰卫视“文涛拍案”和“一虎一席谈”节 目。
2020/12/11
第一讲 绪论
• 一、“公共行政”概述 • 二、西方公共行政学的学科演进 • 三、公共行政学在中国的发展 • 四、公共行政学的研究内容与方法
2020/12/11
一、“公共行政”概述
(一) 什么是“公共行政”（Public Administration）?
泰勒影响了流水线生产的产生，上个世纪初期美国 的大规模生产运动就是以泰勒的科学管理思想为指导的， 福特的流水线生产方式就是其中的典型。
2020/12/11
2020/12/11
2020/12/11
T型车
2020/12/11
泰勒思想在公共行政领域的影响： • （1）泰勒管理思想立足对基层作业人员的有
2020/12/11
（一）古典时期的公共行政学（19世纪末 ——1930’s）
★威尔逊和古德诺对学科的奠基性贡献：
2020/12/11
☆伍德罗•威尔逊(Woodrow Wilson)（18561924）：
2020/12/11
威尔逊： 公共行政学的奠基人。美国第28任总统 （1913-1921），做总统之前曾任美国 普林斯顿大学校长。被认为是美国学术 地位最高的一位总统。
2020/12/11
关于“政治与行政二分”，威尔逊给出 了一个初步的轮廓，但还不十分明晰。
1900年，美国政治学家兼法学家古德诺发 表专著《政治与行政：对政府的研究》，全 面论述了政治和行政二分法理论。