法制监督机制

法制监督机制伴随着改革开放的深入，市场经济的不断推进，行政法制监督体系逐渐完善，我街对行政的监督有政治的、经济的、法律的、社会的，数量大、机构多，具有中国特色。

尽管如此，管理中的问题长时间成为社会关注的焦点，一再加大治理力度，却达不到百姓满意的效果，既影响着科学发展观的落实，也影响了社会的和谐进步。

逼迫着我们必须认真反思，寻根溯源，以提出有效对策。

一、传统行政体制的惯性影响建国后，我国政府体制主要受以下因素的影响而建立发展：1.意识形态——即马克思主义关于社会主义政府体制的理论构想和基本原则;2.苏联政府体制模式;3.我党长期革命斗争中的实践经验;4.中国传统政府体制和政治文化;5.发展的目标定位和战略选择。

这使得我国政府体制具有全能主义的特征。

这一体制的外在特征表现为：(1)社会功能萎缩。

百姓完全依赖政府部门处理社会公共事务;社会中介组织都被刷上了行政机关的色彩而不能正常发育，在某种程度上成为政府的延伸而不是政府与社会之间的中介;社会自我约束力弱，对不良社会行为的约束主要靠政府，而社会对政府的约束很乏力。

(2)职能过度膨胀，即管了很多不该管也管不好的事情。

(3)职能内容不合理。

经济职能过强，社会职能过弱;在经济职能中，微观管理功能过强，宏观管理功能过弱;社会管制功能过强，社会服务功能过弱。

(4)机构臃肿，部门林立，各自为政缺乏有效的协调。

(5)行政机关工作人员队伍庞大，素质低下。

(6)行政权力过分集中。

改革前，传统的行政体制曾经起到积极的作用，在行政管理史上应有一席之地。

同时，这一体制在形成时就孕育着许多难以克服的内在矛盾。

首先是用单一的行政手段去追求政治、经济、教育、文化、社会等各个领域的目标。

行政手段以权力为基础，层级节制、明确的权威和相应的服从则是其根本特征。

手段单一性在实践中表现为以“人治”取代法治，忽略和排斥经济手段、经济杠杆作用，结果是目标与手段之间缺乏内在适应性，行政体制必然缺乏活力。

其次是角色冲突和角色错位。

长时间里有些部门追求着本应由企业追求的东西，从而导致角色冲突：一方面，作为企业的所有者，各政府部门要追求经济收益和利润;另一方面，作为公共权力的拥有者，它们要促进公益并保护公众作为公民和消费者的权益。

当所有者的角色压倒了公共权力拥有者的角色，对经济效益的追求以牺牲社会效益和消费者的权益为代价时，就是政府角色的错位。

第三是大一统要求。

全能的政府追求社会统一意志，统一行动，统一目标。

而这个统一不是自然形成的，而是靠政府内部各部门的高度统一、协调来实现。

实际上深层次的利益差异和矛盾又使得协调统一非常困难。

第四是责任的无限与能力有限性之间的矛盾。

职能和权力范围的扩张导致政府责任的膨胀。

不论是自觉主动地承担了过多的职能和责任，还是社会对政府的依赖和无限期望。

最终是两者互为因果，相互强化。

然而，与政府责任无限性相对立的却是政府能力的有限性。

由于受客观条件和资源的限制，政府难以在所有职能领域中实现自己的目标，只能有所妥协，有所取舍。

最后的结果是，传统行政体制的内在矛盾是理想与现实的矛盾。

我们从怀着良好的愿望出发却很难达到目的地。

随着改革开放的深入由计划经济向市场经济的转轨被提上议事日程。

为适应市场经济的需要，建立在计划经济基础上并为之服务的行政体制的转轨就是不可避免的了。

然而，长期处于无限责任环境中，集中掌握公共权力资源的政府，是说一不二的政府，体制转轨中新制度要求政府置身于全面的监督之下，要求政务公开、透明，政府做事要让老百姓评判，要遵规守制，要有服务意识，要接受全面监督。

出现的“病症”是不习惯、不情愿、很反感，甚至是不允许。

一是一些人和部门尤其是领导者成为新体制约束的对抗者。

二是还在建设中或原本脆弱的监督制度、监督体系难以招架、不敢阻挡。

三是监督缺少权力和权威。

利益和管理，权力和责任，服务与监督总是处在激烈对抗之中，二、新旧体制转轨过程中监督作用乏力政府在体制转换过程中扮演着制度设计者、资源调动者、变革推动者、利益协调者等多重角色，因而带来了许多难以解决的矛盾：政府既是改革的主体，同时又是改革的客体;改革的目标是克服社会萎缩，但社会的强化却依赖政府的自我克制;市场经济本质上是“看不见的手”，而看不见的手却要靠政府这只“看得见的手”去创造。

缺少强大的外部约束力量的体制转轨，结果是旧问题未消除新问题又凸显，普遍的权力失范现象令人担忧，尤其是腐败现象呈现高发势态影响政府形象和社会的健康发展。

可见我们不但需要改制转轨，需要建章立制，更需要有力、有效的法制监督。

遗憾的是我国行政法制监督存在着机制方面的缺陷，需要下狠心、花大力气去调整、完善。

三、行政法律监督机制的缺陷“法律监督机制”，是指以权力机关、检察机关、审判机关和行政机关为监督主体所形成的法律监督有机整体和运行体制。

我国目前的法律监督机制从总体上看，其缺陷可归纳为以下几点：(一)法律监督制度的权力整体配置---不合理总体看权力机关监督、内部监督、司法监督和社会监督的力量对比不合理，体制设计上有所欠缺。

监督机关相互间缺乏应有的配合沟通和有机协调，或推诿谦让或重复监督，使监督工作难以真正落到实处，影响了对行政监督的权威性和有效性。

无论是人大监督、政党监督，还是监察、审计监督等形式上很健全，实际上由于监督的分散，主体在隶属关系上受多重领导的制约，未能真正形成监督合力。

司法机关监督力量偏弱，这种事后监督主要是做一些修修补补的工作。

监督内容上较为狭窄，在我国行政诉讼中对抽象的行政行为不受理，使行政相对人的权益受到一定损害。

内部监督虽然得到一定程度的重视，但像专业监督，即行政监督和审计监督也还未建立高效而相对独立的监督。

专业监督部门作为行政系统内部地位相对较低的部门，往往是监督不力，同时，也出现无力监督的现象。

社会监督，除了中央纪委查办大案要案的力度加强之外，其他如新闻监督、人民监督不能真正发挥应有的作用。

在我国现行的行政法制监督体系中，监督机构之间尚未形成有序的关联结构，这主要表现为：一是各监督机构在职能配置方面相互交叉重复，责任不清，在监督运作中彼此缺乏沟通和联系。

二是整个监督体系未能形成“主辅匹配，环形封闭”的系统，从而导致诸多不合理现象的出现。

如对一些跨地区、跨行业、跨部门、多层次、多构成的公职不法案件的处理，要么几路人马同时“兴师问罪”，弄得发案单位无所从;要么相互推诿、“踢皮球”，长期拖延不办;要么撒手不管，影响了行政监督的权威和有效性，甚至还有相当一些行政领域处于“监督真空”状态，如：对违宪行为的监督，对行政机关的抽象行政行为的监督，对于属于行政诉讼范围的国家行为、行政自由裁量行为和行政机关最终裁决行为的监督。

各监督主体之间各自的监督范围、领域、权限划分不清，没有形成疏而不漏的监督网络，存在大量“虚监”、“漏监”等问题，又如对领导班子“一把手”权力的监督严重空位，实际上是“管得着的不了解，了解的管不着”，严重影响了监督行政的实效。

(二)权力机关的法律监督权——虚置化权力机关监督停留在形式上，没有切实可行的配套监督制度，难以发挥相应的监督作用。

宪法赋予了其对“一府两院”进行工作监督和法律监督的权力，但人大在实际操作中,更多的只是借助于人大会议期间的审议和质询，对日常的政府行为的监督鞭长莫及，总有隔着一层皮的感觉。

人大法律监督权的虚化导致了整个法律监督机制的乏力。

这种虚化表现在：1.立法监督方面：(1)缺少违宪审查制度;(2)法律对违宪审查程序规定过于笼统，不便于操作，使得监督流于形式;(3)行政机关的立法监督权与人大的立法监督权之间的协调缺乏切实可行的制度安排，往往损及人大的知情权力，从而无从监督。

2.执法监督方面：(1)人大法律监督与行政机关内部监督，一方面存在职能重叠，另一方面两者关系没有法定化、制度化，没有协调和沟通的渠道;(2)非立法性抽象行政行为的监督没有制度上的安排，人大对此难以给予立法监督，而且法律还明确规定了抽象行政行为的不可诉性，也排除了司法机关的监督，从而导致行政机关利用非立法性抽象行政行为来躲避监督、违法行政的现象日益严重;(3)政务公开制度不完善，行政权力运作的公开性和透明度不够，影响人大的知情权和执法监督的开展。

3.司法监督方面：(1)对司法解释的合法性审查缺乏制度的安排;(2)人大与检察机关的法律监督权限、职能划分不清;(3)对人大监督与司法独立之间没有找到平衡点并在制度上、法律上予以确定。

(三)法律监督机制——缺乏整体协调1.纵向看，人大监督作为最高法律效力和最高层次的监督，与检察机关的法律监督职权的划分不清，行政机关在监督职能上与权力机关也存在重叠，与其他国家机关在法律监督方面缺少沟通、配合及控制的制度化路径，由此人大监督往往受到人力、物力及信息的限制而难以取得实效。

2.横向看，国家机关在法律监督方面缺乏协调制度，相互之间的监督关系不顺，权力配置失衡，如检察机关既要行使侦查、批捕、审查起诉、公诉的职能，又要监督公安机关、审判机关的司法活动，而公安机关、审判机关的抗衡手段明显不足。

而且司法机关的财政权、人事权在当地党政领导管理的体制下，确难发挥监督作用。

3.内外看，内外监督存在主辅倒置。

就行政机关、检察机关而言，对他们的监督应该以外部监督为主，但是目前在制度上，注重的是其内部监督制度的建立，而其外部监督制度的建立相对较弱。

这就形成了行政机关、检察机关以其内部监督为主的现状，然而由于其内部监督的监督主体受制于监督客体，难以实施有效的监督。

法律监督职权不清，监督职能重叠，上下沟通、配合及控制渠道不畅，左右缺乏协调，内外本末倒置，使得我国的法律监督在体制上缺乏有序性和统一性，各搞一套，缺乏系统协调，相关国家机关在法律监督方面联系不密切，相互磨擦、相互掣肘，导致整个国家法律监督机制难以发挥其应有的效能。

(四)监督主体——缺乏独立性权力机关的监督表面看独立性很强，实际上还是被一些因素所困扰，不能真正独立的行使监督权力，平时主要靠人大会议及人大常委会的事后监督。

由于实行的集体领导制，对行政机关不能有效行使弹劾，罢免、质询等权力，因而监督工作不能落实到人而切实可行。

虽然宪法和诉讼法都规定司法机关独立行使司法权。

但实际上司法独立未能真正实现，司法机关的人、财、物没有独立于政府，造成了司法的依附性，作为社会最后的救济权力和公平正义象征的司法权很难得到人们的充分信任。

行政内部监督不论从形式到内容都缺乏独立性。

上、下级之间的一般监督，由于隶属关系导致下对上的监督力度微弱。

政府职能部门之间监督是“同仁”间的监督，往往是你好我好，难动真格。

专门监督虽有专门法律规定，但因监督部门的人员隶属于行政系统内部，受双重领导，财物由政府提供，实际上相对独立性缺失，监督空位。

社会监督中，舆论监督的多数新闻媒体受控于政府，与之关系密切。