健全对行政权力的制约和监督机制

健全对行政权力的制约和监督机制

袁曙宏

江泽民同志在十六大报告中明确指出：要“加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”这无疑抓住了防止权力违法和滥用的要害。行政权是宪法和法律赋予国家行政机关管理政治、经济和社会事务的最重要的国家权力。由于行政权具有管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力保证行使等特点，决定了它既是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力，又是最动态、最容易违法或滥用的一项权力，因而制约和监督权力的核心首先是制约和监督行政权。一、加强对行政权的制约和监督是世界性的普遍规律对行政权进行制约和监督，是自行政权产生以后就无法回避的一个重大课题。但是能够运用法律制度等手段对行政权进行实质意义上的制约和监督，则是源于近代资本主义制度的建立。

1．20世纪以前西方国家对行政权的严格控制。资本主义国家在立国之初，政治上为了防止封建复辟和行政专横，经济上为了保障自由竞争不受行政权干预，明确提出政府管理得越少越好的“消极行政”理论。资产阶级思想家和法学家认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”因此，他们主张“所有权力都必须通过法律赋予，否则行政机关不得享有和行使任何权力，与此同时，任何权力都必须通过法来制约和控制。”这就第一次明确提出了将行政权置于法律之下的“依法行政”的原则。为了保证“依法行政”原则的真正实现，资产阶级思想家和法学家提出：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”并为此设计了一套颇为繁复的法律制度：将立法权交给议会，将司法权交给法院；行政权的行使既要受到立法权的事先规范和控制，又要受到司法权的事后审查和监督。这种严格的规范主义的依法行政的观念和制度，统治了西方世界200余年。

2．20世纪前半期西方国家行政权的迅速扩张。垄断资本主义时代的来临，对“消极行政”理论和严格规范主义*理论提出了挑战。垄断经济、福利国家的出现，要求政府全面和能动地介入经济和社会管理，“积极行政”、“服务行政”、“给付行政”理论随之产生。与此相适应，“依法行政”立法已不再局限于议会的立法，而是扩大到了政府制定的法规和规章；政府也不再仅仅拥有行政执法权，而且拥有了行政立法权和行政司法权——裁决公民、法人之间的民事、经济纠纷以及行政机关与公民、法人之间的行政纠纷的权力。西方国家行政权迅速扩张的一大突出例证，就是美国大量独立管制机构的兴起，以及罗斯福新政之后联邦政府权力的扩张。

3．20世纪后半期行政权受控与扩张并存。行政权的急剧扩张，对传统行政控权理论构成了严峻的挑战，对公民的民主和自由也构成了巨大威胁。西方有识之士惊呼：“我们必须清醒地认识到并去正视行政控制中所固有的某些危险。如果一个公共行政制度只注重结果而不关心人权，那么它就有可能导致独裁与压迫。”因此，以第二次世界大战以后美国1946年颁布的《联邦行政程序法》为标志，西方国家纷纷开始对行政权加强控制：在立法上，议会在委托政府立法时均规定明确的立法原则和立法范围，如政府超越可被撤销；在执法上，通过制定行政程序法和建立行政公开、行政监察、行政监督、行政裁决和行政复议等制度来加强行政机关的自律、内部监督和公众监督；在司法上，法院拥有对政府行为的违宪和违法审查权，以及对政府与公民、法人之间的

行政纠纷的最终裁决权。但是，20世纪40年代后期开始的控权，并不是对20世纪以前控权理念的简单回归，而是实行一种控制与扩大行政权并重、保护公民民主与提高行政效率并举的新的模式。

制约和监督行政权这一重大而古老的课题，在20世纪80年代以后的中国正日益凸现其严峻性。我国由于正处于体制转轨和社会变革的特殊历史时期，对行政权的依赖和对行政权的制约成为一个问题的两个方面，既缺一不可，又呈现一种复杂的态势。行政权犹如一把双刃剑，如果我们只重视依赖行政权推进改革开放和体制转轨，而不重视规范和制约行政权，就可能在体制转轨过程中产生一系列弊端，并最终导致体制转轨失败。

1．体制转轨容易产生行政权力真空。我国目前实行的改革开放是一个旧体制和新体制彼消此长的渐进过程。在这一过程中，必然会出现两种体制都在发挥作用，又都不能有效地发挥作用的现象。一方面，旧体制的权力格局和体系被打破，但其运转的惯性仍然存在；另一方面新体制的权力格局和体系正在形成，但还很不完善。新旧体制共生共存的局面，既会产生很大的摩擦和冲突，又会在权力设定和运行上造成新的空隙，使政治、经济和社会生活呈现出暂时和局部的管理无序状态。毫无疑问，这种权力真空和管理无序现象的存在是十分有害的。如果处置不当，既可能导致旧体制的复归，形成新的集权；又可能造成新体制夭折，产生严重的腐败；还可能发展成无政府主义泛滥，社会黑暗、邪恶或落后势力丛生，引发社会动荡。大量的历史证据证明，缺乏有组织的政府或政府的软弱无力，很容易产生等级森严的僧侣统治或经济从属地位的状况。因此，我们应当在体制转轨过程中精心设计改革方案，通过制定法律，合理设定和严格规范行政权，以避免权力真空和管理无序现象的长期存在。2．体制转轨容易引发行政道德失范。马克思主义认为，物质生产的方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。计划经济与市场经济是两种完全不同类型的物质生活方式。在体制转轨和从传统社会向现代社会转型的发展过程中，必然伴随着全体公民、包括国家公务员价值观的巨大转换，即从计划经济下的权力经济、无偿调拨、集权、人治、官本位等观念向市场经济下的公平竞争、等价有偿、民主、法治、效率等观念的转变。这一观念转变过程不可能瞬间完成，而是一个新旧价值观念不断冲突、不断交融又不断扬弃的嬗变过程。在这一过程中，绝大部分国家公务员完成了从旧观念向新观念的升华，但也确有少数公务员被新旧体制交错所提供的腐败机会击倒，引起行政道德严重失范。我国近年来消极腐败现象呈现阶段性多发、高发的严峻态势，就是最为明显的例证。“拥有高度腐化能力的社会，也是一个暴力肆意横行的社会。”如果我们不对少数公务员行政道德失范引发的严重消极腐败现象予以高度重视，不坚决铲除造成公务员腐败的体制性土壤，就有可能导致整个社会的严重腐败和严重动荡。

3．体制转轨容易造成行政权力滥用。防止行政权力的滥用既依赖于编制严密的监控制度之网，这是关键；又需要国家公务员的道德自律，这是重要方面。在体制转轨过程中，市场经济体制下的监控制度和行政道德还没有完全建立，这就为行政权力滥用提供了条件、便利和借口。因体制转轨造成行政权力滥用有种种表现形式：一是新的市场经济体制不配套和不健全，造成行政权力滥用。如在金融、证券、期货、房地产、信息产业等新兴经济领域，各项法律、法规还不完备，政府管理还没有经验，因而容易诱发政府官员滥用权力和以权谋私。二是旧的计划经济体制还没有完全退出经济领域，造成行政权力滥用。如在关系国计民生的能源、电信、铁路、民航、原材料等经济领域，还实行国家垄断经营，缺乏公开、公平、公正的竞争和监督，因而容易诱发政府官员滥用权力和以权谋私。三是残存的计划经济体制与新生的市场经济体制并存和同时转动，既使计划经济体制变形，又使市场经济体制扭曲，因而诱发行政权

力滥用。如双轨制造成权力寻租，财政包干造成地方和部门保护主义，金融部门监管性和经济性职能重合造成金融秩序混乱。四是各种经济成分并存条件下的不规则和不正当竞争，造成行政权力滥用。在我国现阶段，国有企业、集体企业、三资企业、私营企业以及混合所有制企业等将长期并存，共同发展，但它们相互之间的良性竞争规则和竞争环境还没有完全形成，因而极易诱发政府官员滥用权力和以权谋私。五是对市场经济体制下行政权行使的标准、条件、范围、幅度和程序等还缺乏严格的法律规定，造成行政权力滥用。如我国现行法律对行政许可、行政征收、行政裁决、行政强制等行政执法或管理手段缺乏统一规范，因而容易诱发政府官员滥用这些权力和以权谋私。

4．体制转轨容易导致行政责任缺失。责任是法律制度的生命，是违法者应当承担的法律后果。没有法律责任规定的法律不是法律，不承担责任的行政机关不是一个负责的行政机关。但在从计划经济体制向市场经济体制转轨，从人治行政向法治行政转变的过程中，由于法律制度不健全，导致一些行政机关只享有权力，不承担责任。这既突出表现在立法中行政机关只要求设定权力，不同意设定责任；也突出表现在执法中行政机关只重视行使权力，不注重负有责任；还突出表现在司法中行政机关只强调享有权力，不愿意承担责任。所有这些，都严重败坏了政府声誉和形象，损害了政府与老百姓之间的关系，并且是造成行政道德失范、行政权力滥用、社会矛盾激化、特大恶性事故频发的制度性根源。

三、健全适合我国国情的行政权制约和监督机制

建立和健全适合我国国情的行政权制约和监督机制，是我国在建立社会主义市场经济体制和依法治国、依法行政过程中面临的一项重大而又紧迫的任务。总结我国改革开放以来、中华人民共和国成立以来、乃至国家和政府产生以来制约行政权的全部经验，要最大限度地遏制和防止行政权力的滥用与腐败，就必须全面、彻底地实行社会主义市场经济，建立有限权力政府；就必须毫不动摇地推进人治政府向法治政府的转变，建立遵循正当程序政府和责任政府；就必须坚持依法治国，建设社会主义法治国家。

1．要建立有限权力政府。古代政府是一种全能政府，也是一种神话政府。它统一行使立法、行政和司法权力；一切政治事务、经济事务和社会事务都在政府的全面控制之下；人民没有民主权利和自由权利。近代资本主义制度的确立打破了全能政府的神话，第一次建立了有限权力政府；它实行国家与社会的二元权力结构；它赋予公民民主权利和自由权利；它确立立法、行政、司法三权分立和相互制衡的政治体制。我国计划经济体制下的政府也是一种新型的全能政府和神话政府。它实行高度集中统一的行政集权体制；它对国家的政治事务、经济事务和社会事务实行全面管理；它的权力很少受到立法的规范、司法的控制和人民的监督。因此，我们必须摒弃这种全能政府和神话政府模式，代之以建立社会主义的新型有限权力政府模式：即真正确立人民的权力主体地位和公民的权利主体地位，真正建立法律控制行政权、人大监督行政权、司法审查行政权的权力制约体制，真正形成政府——行业中介组织和社会自治组织——市场和社会的二元社会结构；从而在权力的源头上最大限度地控制行政权的惟我独尊，切断行政权的无处不在，限制行政权的无所不管，转化行政权的无所不能。

2．要建立遵循正当程序政府。行政权不仅受到外部的限制和控制，还受到内部行使和运行过程中的制约和监督，这就是要遵循正当程序。正当程序是美国宪法所确立的一项重要原则，源自英国法的“自然公正”原则，并成为美国《联邦行政程序法》的基石。我国要健全对行政权的制约机制，同样必须遵循正当程序原则，具体表现为必须遵循三个子原则：一是平等原则：即公民、法人与行政机关在行政过程中法律地

位应当平等，应当建立听证、协商、沟通等保证公民平等参与行政行为的各项制度，并制定统一的行政程序法典。二是公开原则：即增加行政行为的公开性和透明度。阳光是最好的防腐剂。要制定《公职人员财产申报法》、《政务公开法》、《政府信息公开法》、《舆论监督法》、《公务员公开选拔和任职公示条例》等法律法规，建立政务公开制度。三是公正原则：公正原则既是正当程序原则的出发点，又是其归宿。行政行为的合理主义和行政程序的公正主义，是现代行政法的“两根支柱”，也是抵御行政权违法和滥用的“两大盾牌”。

3．要建立责任政府。责任政府理论产生于近代资产阶级政府建立以后，并在20世纪得到迅速发展。与政府无责任或政府责任豁免理论相对立，责任政府理论承认政府在违法失职、滥用职权、甚至从事特定的合法行为情形之下所应负的政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。我国要健全对行政权的制约机制，就必须建立社会主义的新型责任政府。一是要建立政府首长和组成人员在重大违法失职、滥用职权等情形下引咎辞职的政治责任制度。二是要健全国家公务员因个人违法失职、滥用职权、贪污腐败必须受到行政处分的行政责任制度。三是要健全行政机关因违法失职、滥用职权、从事特定的合法行为损害公民、法人合法权益而引起行政行为被撤销、变更、责令重作、损害赔偿或补偿的法律责任制度，以及在此过程中国家公务员因故意或重大过失导致违法侵害发生对国家的赔偿责任和个人应承担的刑事责任制度。四是要建立行政机关和国家公务员因轻微违法失职或官僚主义等而向公民、法人赔礼道歉的道义责任制度。

毋庸置疑，健全依法行使行政权的制约和监督机制是一项重大、复杂而长期的任务，它必将伴随着我国社会主义市场经济体制建立的全过程，必将伴随着依法治国、建立社会主义法治国家的全过程，也必将伴随着我国社会主义现代化建设的全过程。

袁曙宏：国家行政学院