养老保险制度并轨制改革

浅议我国养老保险制度并轨制改革的问题

及对策

李长治

（中国人民大学，经济学院，北京，100872）

摘要

2015年，国务院发布了《机关失业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，标志着我国养老保险制度并轨制改革进入实践阶段。本文针对养老保险制度改革，首先回顾了我国养老保险制度双规制的历史，比较了两套制度的差异。其次，从国外养老保险制度改革的经验和我国养老保险制度改革的实践，分析了我国实施并轨制的可行性。最后，针对并轨制实践中可能出现的问题提出了自己的看法和对策，包括：从纵向来说，制度并轨先行，待遇并轨后行；从横向来说，在养老金管理上，实施增量改革，考虑代际差异；在待遇并轨的过程中，采取多种措施减小改革阻力，如：采用更为复杂的养老金计算方法等。

关键词：养老保险制度并轨制；可行性；对策

1机关事业单位与企业职工养老保险制度比较

根据郑秉文等（2009）的划分，以1958年和1978年为界，我国机关事业单位养老保险制度经历了同企业职工养老保险制度“分—合—分”的三个发展阶段。我们重点关注的是第三个阶段，即1978年到现在，我国的养老保险制度的实践。这个阶段可以细分为两个小的阶段，从1978年到1992年是恢复阶段，1992年之后是改革试点阶段。1978年国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》，根据该规定，国家机关工作人员退休之后的工资和其本人基础工资、工龄工资和职务、级别挂钩，事业单位工作人员退休工资和其本人职务工资和津贴挂钩。该将机关事业单位干部和企业工人的退休办法分开拟定，导致了我国再一次选择了分立的养老保障制度的分立。1993年，国务院颁布了《国家公务员暂行条例》，上海、辽宁等地率先开始了公务员养老保险制度改革，将城镇职工统一到基本养老保险中来。机关事业单位的养老保障体制是计划经济时代的产物，反应的是激化经济时代的时代背景和体制特点，虽然一些省市不断尝试对其改革，但是并未使得这一制度出现根本性的变化。机关事业单位工作人员停留在传统的退休制度中国，既不用承担缴费义务，退休待遇仍参照在职人员的工资增长而增长。而企业职工养老保险制度自1995年开始全面采取统账结合的社会养老保险制度，经过20年的改革调整后日渐成熟，两者之间存在着诸多差异：赵艳秋（2011）和樊琳（2014）总结了双轨制下两种制度的差异，主要表现在四个方面：（1）管理体制不同。我国机关事业单位设有离退休经办部门，负责向退休人员发放养老金并提供各种服务；改革后的企业养老保险则有社会保险经办机构向单位和个人同意征收保险费，全部实现社会化发放，对退休人员的管理和服务转由社会机构承担。就社会化程度而言，机关事业单位养老保险程度较低，还大大增加了管理成本。（2）筹资渠道不同。我国的机关事业单位分为全额拨款，差额拨款和自收自支三种类型。无论是哪一种类型，由于最后养老金发放是按照国家标准统一发放，因此国家财政需要承担最终的支付责任。而我国现行的企业职工“统账结合”的养老保险制度，将现收现付制和基金积累制结合起来，因此养老金积累制，基本养老保险金由单位和个人共同缴纳，政府不承担注资责任。（3）养老金计发办法不同。机关事业单位人员的养老金根据其退休前最后一个月工资的一定比例计算，且与本人缴费多少没有关系，不能体现权利与义务相统

一的原则。企业职工的基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，基础养老金的计算基础是当地上一年度企业职工的月平均工资；二人账户样啊咯金的计算基础是个人账户的存储额。（4）养老金待遇水平不同。如下图11，企业和机关事业单位工作人员人均离退休费远高于企业职工，在图2中，更加清楚地显示出，企业机关事业单位的离退休费和企业的差距有明显的上身趋势；增长率方面，从整体而言，1991年~2005期间，机关事业单位平均增长率为16.3%，高出企业10.9%的水平5.4个百分点。由于《中国劳动统计年鉴》2007年之后取消了企业、事业单位、机关人均离退休费这一统计，因此数据跨度只取到了1990~2005年。2008年我国实行了养老保险制度的试点改革方案，但是没有取得预期效果，没有对养老金待遇造成根本性影响，根据《中国访谈》对金维刚的采访：我国机关事业单位的养老金替代率大致在70%~90%，远高于企业养老金替代率。

数据来源：郑秉文,孙守纪,齐传君.公务员参加养老保险统一改革的思路——“混合型”统账结合制度下的测算[J].公共管理学报

1由于2007年之后，中国劳动统计年鉴取消了全国机关、事业单位和企业退休金的统计，故统计时间取到2005年。

数据来源：郑秉文,孙守纪,齐传君.公务员参加养老保险统一改革的思路——“混合型”统账结合制度下的测算[J].公共管理学报

数据来源：郑秉文,孙守纪,齐传君.公务员参加养老保险统一改革的思路——“混合型”统账结合制度下的测算[J].公共管理学报

2制度并轨的可行性

2.1 国外的养老保险制度改革的经验

据郑秉文等（2009）的研究：国外的公务员养老保险制度，从模式上可以划分为分立模式和统一模式，分立模式类似于双轨制，指的是公务员计划单独设置，自成体系，独立于私人部门。统一模式指公务员计划融入国家整个社保制度中。在分立模式中，根据融资模式的不同，可以划分为非积累制的分立模式（模式一，如巴西、法国等）和积累制的分立模式（如好过、印度、约旦等）；在同一模式中，根据第二支柱的强制性程度不同，派生出“全国统一的基本养老保险+资源的补充性质的职业年金”（模式三，如澳大利亚、奥地利、加拿大等）和“全国统一的养老保险计划+强制性的、积累性的养老金计划”（模式四，如智利、捷克等）。

从国外的实践结果来看，分立的公务员养老保险制度有失公平，阻碍了劳动力的流动，待遇优厚的公务员养老制度还对财政造成较大负担，因此国外改革公务员养老保险制度的过程中，呈现出明显的分立的制度向统一的制度转变的趋势。第一类是拉美国家，这些国家在系统改革国家养老保险制度的同时，推进公务员计划的改革，使之融入国家养老保险制度中；第二类主要是加纳、美国和约旦，这些国家在改革中，采取了渐进式、参量式的制度改革，采用“老人老办法，新人新办法”的措施，既承认原来公务员的既得利益，同时要求新人参加统一的养老保险制度。

2.2国内养老保险制度改革的实践

理论上来讲，任何的改革都带来一定的成本与收益，养老保险制度并轨制改革的成本收益分析，应当纳入到整个经济体系中进行，量化起来非常困难。郑秉文等（2009）在“混合型”通胀结合制的模型下，测算了改革和不改革情况下机关事业单位养老金支出对财政负担的不同影响。测算结果发现：整个改革过程可以分为“成本期”和“收益期”。在成本期，双重支付（在离退休费之外，还增加了单位缴费的财政拨付）会略微增加财政负担，但从2061年这一转折点开始，“收益期”将会来临，财政支出占GDP的比重将会大幅下降，到2070年降至